Prawo do informacji czy prawo do prywatności?

Jedną z kwestii stale budzących kontrowersje w kontekście udostępniania obywatelom informacji publicznych jest zakres treści, jakie podlegają ujawnianiu - wciąż pojawiają się wątpliwości dotyczące kolizji prawa do prywatności i prawa do informacji. 

Czytaj więcej: Prawo do informacji czy prawo do prywatności?

Obowiązki wójta

Jakie sankcje grożą wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) za niewykonanie uchwały rady gminy?

Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje żadnych bezpośrednich konsekwencji w sytuacji, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie wykonuje uchwał rady.

Czytaj więcej: Obowiązki wójta

I OZ 311/11 - Postanowienie NSA

Za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi sąd może zasądzić grzywnę

I OZ 311/11 - Postanowienie NSA

Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zażalenia Rady Gminy w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…U.N. pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego) zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o udzielenie informacji, czy jej skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji na dzień 13 grudnia 2010 r. (data wpływu pisma skarżącej do Sądu) wynika, że skarga U.N. nie została przez organ przekazana.”, „…Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Go 1/11 wymierzył Radzie Gminy w B. grzywnę”, „…W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 i art. 55 P.p.s.a. stwierdził, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, albowiem w każdej sytuacjiorgan powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Podkreślił, że przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć jedynie wpływ na wymiar grzywny.”.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia.

I OZ 311/11 - Postanowienie NSA

Data orzeczenia
2011-05-05 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
II SO/Go 1/11 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2011-02-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 54 i art. 55
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
 
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.G. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Go 1/11 o wymierzeniu R.G. w B. grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi U.N. z dnia 10 września 2010 r. postanawia: oddalić zażalenie.

 
Uzasadnienie

U.N. wniosła w dniu 10 września 2010 r., bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy w B. Pismem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przesłał skargę U.N. Radzie Gminy w B., celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 17 września 2010 r.

U.N. pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego) zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o udzielenie informacji, czy jej skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji na dzień 13 grudnia 2010 r. (data wpływu pisma skarżącej do Sądu) wynika, że skarga U.N. nie została przez organ przekazana. O powyższym fakcie, jak i o możliwości złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. poinformowano skarżącą, a odpis tej informacji przesłano do wiadomości organu.

Rady Gminy w B. w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. stwierdziła, iż przewodniczący rady nie jest uprawniony do samodzielnego udzielania odpowiedzi na skargę na uchwałę rady gminy. Taka odpowiedź może być udzielona jedynie w formie uchwały rady. W tym celu musi zostać zwołane posiedzenie rady gminy, a w programie sesji ujęte głosowanie nad stosownym projektem uchwały. Uchwały są zaś podejmowane według kolejności wpływu do rady gminy spraw ich dotyczących. W związku z wyborami do Rady Gminy w B. nowej kadencji, koniecznością powołania organów Rady nie było możliwym uchwalenie odpowiedzi na skargę U. Nj. Organ wyjaśnił, że termin sesji, na której zapadnie uchwała w sprawie skargi U.N., został wyznaczony na dzień 30 grudnia 2010 r.

U.N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosek o wymierzenie Radzie Gminy w B. grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie się przez ten organ do wynikającego z art. 54 § 2 tej ustawy obowiązku przekazania Sądowi skargi w trzydziestodniowym terminie od dnia jej wniesienia.

Rada Gminy w B. pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego) przesłała skargę U.N. do Sądu, zaś w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny podniosła, że skład Rady, która podjęła zaskarżoną uchwałę uległ zmianie, zaś Rada jako organ kolegialny rozpatruje projekty uchwał według kolejności wpływu. Stwierdziła, że z uwagi na przekazanie skargi Sądowi postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 13/11 skargę U.N. odrzucił, co zdaniem organu przemawia za bezzasadnością wniosku o wymierzeniu mu grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem

z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Go 1/11 wymierzył Radzie Gminy w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi U.N. z dnia 10 września 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 i art. 55 P.p.s.a. stwierdził, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, albowiem w każdej sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Podkreślił, że przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć jedynie wpływ na wymiar grzywny.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 54 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia, czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, niedopuszczalność skargi nie ma znaczenia, gdyż organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślił, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, nie zwalnia od tego obowiązku, zaś stanowisko organu w kwestii dopuszczalności skargi powinno być wyrażone w odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarga U.N. wpłynęła do tego organu w dniu 17 września 2010 r., to termin o którym mowa w art. art. 54 § 2 P.p.s.a. upływał w dniu 18 października 2010 r. W tym terminie Rada Gminy w B. ww. skargi wraz z aktami sprawy Sądowi nie przekazała. Nastąpiło to dopiero w dniu 5 stycznia 2011 r. tj. po wpłynięciu do Sądu pierwszej instancji wniosku U.N. o wymierzenie organowi grzywny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie organu polegające na niezastosowaniu się do obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego ustawowym terminie, wypełnia ustawową przesłankę do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.), gdyż przekazanie skargi do sądu administracyjnego po stu dziesięciu dniach (zamiast ustawowych trzydziestu dni) od dnia jej wpływu do organu stanowi rażące naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wykonanie przez organ obowiązków dotyczących przekazanie skargi, akt administracyjnych i odpowiedzi na nią po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny, i nie skutkuje jego umorzeniem, gdyż art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma w tym przypadku zastosowania.

Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 20 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). stwierdził, że przepis ten nie tylko nie przewiduje bezwzględnego wymogu rozpatrywania projektów uchwał według kolejności ich wpływu, ale zawiera wystarczającą podstawę prawną do zmiany ustalonego już porządku obrad, a nawet zwołania sesji nadzwyczajnej w razie uzasadnionej potrzeby, zaś wniesienie skargi na uchwałę rady gminy stanowiło okoliczność uzasadniającą wykorzystanie jednej z tych możliwości, skoro art. 54 § 2 P.p.s.a. wymaga, aby organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy w trzydziestodniowym terminie. Sąd pierwszej instancji uznał, że od organu można było wymagać niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę wnioskodawczyni i przesłania jej z aktami sprawy do Sądu, zwłaszcza w perspektywie wyborów samorządowych na jesieni 2010 r., a także łatwego do przewidzenia okresu oczekiwania na rozpoczęcie funkcjonowania Rady Gminy nowej kadencji, związanego z wyborem nowego przewodniczącego oraz składów poszczególnych komisji Rady.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim za adekwatną do naruszenia przepisów prawa popełnionego przez Radę Gminy w B., stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy należy uznać grzywnę w wysokości 2.000 zł., zaś orzeczone w tej wysokości grzywna spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rady Gminy w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucono naruszenie art. 16 cyt. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że kadencja Rady Gminy B., do której wpłynęła skarga U.N. zakończyła się po upływie 4 lat od dnia przeprowadzenia wyborów tj. w dniu 12 listopada 2010 r. zaś kadencja "nowej" Rady Gminy rozpoczęła się w dniu 21 listopada 2011 r. W ocenie autora zażalenia oznacza to, że wymierzenie grzywny organowi dotyczy składu Rady Gminy, który w żaden sposób nie przyczynił się do uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponadto stwierdził, że skoro w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji skarga U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały już przekazane do Sądu, to na podstawie art. 55 § 2 P.p.s.a. nie można było wymierzyć organowi grzywny.

U.N. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżąca złożyła stosowny wniosek.

W związku z powyższym, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Rada Gminy w B. przekazała skargę U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z naruszeniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przesłanka do wymierzenia temu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w tej sprawie wystąpiła.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu sprawy zmiany składu osobowego Rady Gminy w B., będącej następstwem wyborów samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2011 r. wyjaśnić należy, iż organ należy pojmować przedmiotowo i organizacyjnie, a nie personalistycznie. O organie mówić należy w sensie abstrakcyjnym, jako o pewnej konstrukcji strukturalno-organizacyjnej, natomiast od tego odróżnić trzeba obsadę tego organu, którą w przypadku organu kolegialnego - rady gminy są jego członkowie (radni) - (por. J. Zimmerman. Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 117 i 118; B. Adamiak w: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym - PiP z 2006 r. nr 11, poz. 43). Oznacza, to że zmiana osób piastujących funkcję organu nie może być traktowana jako okoliczność znosząca istniejący po stronie organu obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu, czy też sesyjnym sposobem funkcjonowania (por. postanowienia NSA: z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt. I OSK 986/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 nr 1 poz. 2) stwierdził, że art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 tej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z kolei, w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OZ 634/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć wpływ na wymiar wymierzonej organowi grzywny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że pomimo, iż Rada Gminy w B. skargę U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazała, dopiero po upływie 110 dni, to przesłanka do wymierzenia organowi grzywny w tej sprawie wystąpiła.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii Sąd wymierza grzywnę wedle swego uznania, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.

V SA/Wa 1043/10

Gdy skarży się uchwałę dot. budżetową, trzeba wykazaćnaruszenie interesu prawnego

V SA/Wa 1043/10 - Wyrok WSA w Warszawie

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy skargi na uchwałę Rady Miejskiej w T. w przedmiocie zmiany w budżecie gminy.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…zmiany Uchwały Budżetowej na 2010 r. W § 1 pkt 2 uchwała zwiększyła plan wydatków budżetowych o kwotę ... zł oraz dokonano przeniesień wydatków”, „…W opinii skarżącego zaskarżona Uchwała w sposób oczywisty narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego, bowiem jej treść implikuje zachowanie Gminy wobec skarżącego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.”, „…Zdaniem organu skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową Uchwałę, ponieważ ten dokument nie narusza prawa lub uprawnienia skarżącego i dlatego powinna być odrzucona.”, „…skarga jest niezasadna”, „…każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego”, „…Wniesienie skargi do sądu możliwe jest w świetle przytoczonego przepisu po spełnieniu określonych w warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza bezskuteczność uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz wykazanie się naruszeniem interesu prawnego.”, „…Wnoszący skargę obowiązany jest, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie przez uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.”.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia.

V SA/Wa 1043/10 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia
2010-09-01 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Mydłowska
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Piotr Kraczowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art. 101 ust. 1, art. 46 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
 
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia ... stycznia 2010r. nr ... w przedmiocie zmiany w budżecie gminy oddala skargę.

 
Uzasadnienie

Rada Miejska w T. ...stycznia 2010 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 57 i art. 61 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 212 i art. 212 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) – podjęła uchwałę Nr ... w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej na 2010 r. W § 1 pkt 2 uchwała zwiększyła plan wydatków budżetowych o kwotę ... zł oraz dokonano przeniesień wydatków zgodnie z załącznikiem nr 2. W załączniku nr 2 pod punktem 10 napisano: "W rozdziale 90005 zwiększa się limit wydatków o kwotę ... zł w tym: § 4300 zmniejszenie o kwotę ... zł kosztów pozostałych usług komunalnych § 4590: zabezpieczenie kwoty ... zł na ugodę pozasądową".

Pismem z ... lutego 2010 r. S. M. (zwany dalej: skarżącym) wezwał Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa. W jego opinii powyższa uchwała usankcjonowała – nieważną z mocy prawa – ugodę zawartą ... stycznia 2010 r. pomiędzy Gminą T. a Z. D. i K. S. Gmina zobowiązała się na mocy wskazanej ugody zapłacić Z. D. i K. S. kwotę ... zł. Skarżący wskazał, że okoliczności i podstawa faktyczna i prawna ugody są na tyle niejasne, że Skarbnik Gminy odmówiła kontrasygnaty ugody, która jest niezbędna dla ważności takiego zobowiązania Gminy, co wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska w T. pismem z ... marca 2010 r. nr ... odpowiedziała na wezwanie skarżącego z ... lutego 2010 r., informując, że Komisje Rady Miejskiej w T. jednogłośnie opowiedziały się za utrzymaniem Uchwały z ... stycznia 2010 r. Nr ...

Skarżący pismem z ... marca 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Rady Miejskiej w T. z ... stycznia 2010 r. Nr ... w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej na rok 2010, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący w skardze ponownie wskazał, iż kwestionowana uchwała unormowała prawnie ugodę z ... stycznia 2010 r., mocą której Gmina T. zobowiązała się do zapłaty na rzecz spółki "D." kwoty ... zł. Ugoda ta zawarta została z naruszeniem prawa, bowiem nie ma na niej kontrasygnaty skarbnika gminy, koniecznego dla ważności ugody. W treści samej ugody burmistrz zapewnił stronę tej ugody, że stosowana uchwała zapadnie na sesji Rady Miejskiej w T. Tak więc treść ugody i jej realizacja uwarunkowana została od zdarzenia przyszłego, niepewnego. W opinii skarżącego zaskarżona Uchwała w sposób oczywisty narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego, bowiem jej treść implikuje zachowanie Gminy wobec skarżącego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że ... stycznia 2010 r. burmistrz T. wystosował do skarżącego "Wezwanie do zapłaty" na kwotę przekraczającą ... mln zł. W wezwaniu wskazano, iż na żądaną kwotę przez Gminę składa się także kwota ... zł jako "należność na rzecz firmy "D.. Z. D. i K.S." s.c.

Organ w odpowiedzi na skargę z ... kwietnia 2010 r. wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową Uchwałę, ponieważ ten dokument nie narusza prawa lub uprawnienia skarżącego i dlatego powinna być odrzucona. Także ze względów merytorycznych jest nieuzasadniona, ponieważ zawarta ugoda z ... stycznia 2010 r. jest porozumieniem cywilno – prawnym i nie narusza interesów skarżącego. Z treści tej umowy nie wynikają żadne obowiązki dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi do sądu możliwe jest w świetle przytoczonego przepisu po spełnieniu określonych w warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza bezskuteczność uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz wykazanie się naruszeniem interesu prawnego.

Warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia skarżący spełnił. Jak wynika z akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane zostało przez skarżącego do Rady Miejskiej w T. ... lutego 2010 r. Rada zajęła stanowiska co tego wezwania w piśmie z ...marca 2010 r. Skarga wniesiona została ... kwietnia 2010 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a).

Drugi warunek – wykazanie się naruszeniem interesu prawnego nie został przez skarżącego spełniony.

Prawo do zaskarżania uchwał organów gminy do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Wnoszący skargę obowiązany jest, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie przez uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Interes prawny skarżącego musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia własnego, konkretnego interesu prawnego podkreślana jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 3 września 2004 r., OSK 476/04, nie publ., z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, nie publ. oraz z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, nie publ.). Wskazuje się ponadto, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (wyrok z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, nie publ.) oraz że naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi; obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (wyrok z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, powołany wyżej). Ponadto o tym, że pogląd ten jest trafny, a zaskarżanie aktów administracyjnych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do tych, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i że jest to zgodne z Konstytucją świadczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżący w sprawie wskazał jedynie na interes faktyczny, polegający na tym, iż zawarcie przez Gminę ugody z ...stycznia 2010 r., a następnie podjęcie zaskarżonej Uchwały z ... stycznia 2010 r. w sprawie zmiany budżetu spowodowały, że do skarżącego burmistrz T. wystosował "wezwanie do zapłaty" ... mln zł na którą składa się m.in. kwota ... zł na którą opiewała powyższa ugoda. Skarżący nie wykazał jednak konkretnego przepisu prawa, którego złamanie przez Radę godzi w jego indywidualny interes prawny. Z pewnością takiego interesu prawnego skarżący nie może wywodzić ze wskazanego w skardze art. 46 ust. 3 u.s.g. zgodnie z którym – jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie dotyczy jakichkolwiek uprawnień lub interesu prawnego skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – z akt administracyjnych sprawy wynika, iż na zawartej ugodzie z ... stycznia 2010 r. znajduje się kontrasygnata skarbnika gminy T. B. T., a zatem przepis art. 46 ust. 3 u.s.g. nie został naruszony.

W tej sytuacji z powodu nie wykazania przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

 

II GSK 276/09

Rezerwa budżetowa i możliwość jej wykorzystania poprzez zmianę budżetu

II GSK 276/09 - Wyrok NSA

Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy rezerwy budżetowej w budżecie gminy.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…Burmistrz zakwestionował dokonanie zmian w budżecie, polegających na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę [...] zł i przeznaczeniu jej na realizację programu pierwotnej profilaktyki raka szyjki macicy, bez zgody organu wykonawczego, przy "wyartykułowanym" sprzeciwie Burmistrza.”, „…Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tych rezerw.”, „…proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy”, „…wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu”, „…Zdaniem Sądu, żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej. W szczególności nie można domniemywać takiego ograniczenia z przepisu przyznającego zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami budżetowymi.”, „…czynność podejmowana przez radę, polegająca na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący i uregulowana jest w rozdziale drugim, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. W konsekwencji zgodność z prawem działania rady gminy w zakresie zmiany uchwały budżetowej powinna być oceniana na podstawie przepisów zawartych w rozdziale drugim ustawy o finansach publicznych.”, „…W konsekwencji WSA uznał, że organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.”.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia.

II GSK 276/09 - Wyrok NSA

Data orzeczenia
2010-01-20 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/ Małgorzata Korycińska Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Bk 554/08 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2008-12-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art 18 ust 2 pkt 4, art 52 ust 1 i 2, art. 60 ust 2 pkt 4, Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104 art 170, art 182, art 183 ust 2 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 554/08 w sprawie ze skargi R. M. B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 r. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 554/08 oddalił skargę Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] uznało, iż uchwała Rady Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i stwierdziło nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmniejszenia planu wydatków w dz. [...], rozdz. 75818, § 4810 o kwotę [...] zł oraz zwiększenia planu wydatków w dz. [...], rozdz. 85195, § 4280 o kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta B. P. złożył wniosek o uchylenie opisanej wyżej uchwały ze względu na naruszenie przez Radę Miasta art. 173 ust. 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). Burmistrz zakwestionował dokonanie zmian w budżecie, polegających na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę [...] zł i przeznaczeniu jej na realizację programu pierwotnej profilaktyki raka szyjki macicy, bez zgody organu wykonawczego, przy "wyartykułowanym" sprzeciwie Burmistrza.

Zdaniem Kolegium RIO, obowiązujące przepisy nie wskazują na możliwość dysponowania rezerwami przez organ stanowiący przy wyraźnym sprzeciwie organu wykonawczego. Delegacja dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dysponowania rezerwami, wynikająca z art. 173 ust. 5 u.f.p., jest poważnie "wzmocniona" przez jednoznaczne zapisy art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Ustawodawca przekazał zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami, w ramach wykonywania budżetu. Zmiana planu wydatków, polegająca na zmniejszeniu planu rezerwy i jednoczesnym zwiększeniu planu wydatków w innej podziałce klasyfikacji budżetowej jest elementem wykonywania budżetu. Zarząd, po to żeby móc wykonać wydatek do tej pory nieprzewidziany w budżecie lub określony tylko w zarysie w postaci rezerwy celowej musi najpierw stworzyć podstawę (limit - art. 34 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) do dokonania wydatku, w postaci planu. W tym celu niezbędne jest dokonanie zmian w budżecie. Zatem, w ocenie organu, dysponowanie rezerwą jest procesem rozpoczynającym się na etapie zmian w budżecie, a kończącym się na wykonaniu wydatku - przekazaniu środków z rachunku. Ustawodawca wskazał na organ wykonawczy, jako podmiot posiadający wyłączne prawo do zarządzania tym procesem i przeprowadzania go. Treść art. 173 u.f.p., stanowiąca o fakultatywnym charakterze rezerw budżetowych określiła rolę organu stanowiącego w procesie tworzenia rezerw i dysponowania nimi. Organy stanowiące, jako jedynie właściwe do uchwalania budżetu mogą zdecydować o utworzeniu w budżecie rezerwy ogólnej bądź celowej. Jeśli rada utworzy rezerwy, tym samym pozostawia decyzję o tym na co wydatkować pewną pulę środków w budżecie organowi wykonawczemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO jest zgodna z prawem, albowiem uchwała Rady Miasta B. P. z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok, w zakresie w którym stwierdzono jej nieważność została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tych rezerw.

Sąd wskazał, że proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). WSA przywołując stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 2201/99 (ONSA 2001, nr 2, poz. 70) podał, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy natomiast do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje budżet gminy, co obejmuje szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków oraz, co istotne, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady, może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane ściśle. Zdaniem Sądu, żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej. W szczególności nie można domniemywać takiego ograniczenia z przepisu przyznającego zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami budżetowymi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie art. 173 ust. 5 u.f.p. rezerwą ogólną oraz rezerwami celowymi dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ta jest powtórzeniem przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznającego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetowymi. Dysponowanie rezerwami budżetu, w rozumieniu art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polega na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Niewątpliwie dysponowane rezerwami jest elementem wykonywania budżetu. Punktem odniesienia dysponowania rezerwami, podobnie jak innych czynności zarządu polegających na wykonywaniu budżetu, jest treść uchwały budżetowej. Treść tę określa rada gminy, która podejmuje uchwałę budżetową oraz dokonuje jej zmian w ciągu roku budżetowego. Takie rozumienie przepisów potwierdza również wykładnia systemowa. Przepis art. 173 u.f.p. zawarty jest w rozdziale pierwszym działu IV "Podstawowe definicje i zasady", natomiast art. 188 w rozdziale trzecim "Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", z kolei uprawnienia rady gminy w zakresie uchwalania budżetu regulują przepisy zawarte w rozdziale drugim "Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Stąd czynność podejmowana przez radę, polegająca na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący i uregulowana jest w rozdziale drugim, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. W konsekwencji zgodność z prawem działania rady gminy w zakresie zmiany uchwały budżetowej powinna być oceniana na podstawie przepisów zawartych w rozdziale drugim ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji WSA uznał, że organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania i zamian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego należy bowiem przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). WSA wskazał, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki.

W ocenie Sądu, wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Zgodzić się należy z poglądem, iż inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów. WSA stwierdził jednak, że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 u.f.p. na gruncie przedstawionego projektu uchwały, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego w zakresie wyłączności inicjatywy uchwałodawczej. Sąd podkreślił, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, który odpowiada za realizację uchwały budżetowej nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rada Miasta B. P. dokonała zmian w uchwale budżetowej, które wykraczały poza przedstawiony przez Burmistrza projekt uchwały i wbrew jego stanowisku. W konsekwencji działania Rady Miasta naruszyły postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p.

Rada Miasta B. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

1. art. 179 i art. 182 u.f.p., art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, iż:

uprawnienia organu wykonawczego (inicjatywa), są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego (uchwalanie) w procesie uchwalania zmian

w budżecie, co jest wynikiem niewłaściwej wykładni tych przepisów,

organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy

ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie,

uchwalanie przez organ stanowiący (Radę Miasta B. P.) zmian

budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych

przez organ wykonawczy (Burmistrza Miasta) lub na jego odrzuceniu,

przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji

wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powstały spór nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, lecz sposobu rozumienia prawa przedstawionego w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem Rady Miasta, podejmując w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków wraz z przegłosowaną poprawką o przeniesieniu części rezerwy ogólnej do konkretnego wydatku nie naruszyła art. 179 u.f.p, bowiem Burmistrz wystąpił z inicjatywą zmian w budżecie. Ponadto Rada Miasta zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. jako uprawniona do uchwalania budżetu podjęła uchwałę. Dokonała zmian treści uchwały, lecz w granicach unormowań zawartych w art. 183 ust. 2 u.f.p., gdyż przeniesienie części rezerwy nie spowodowało zwiększenia deficytu. W tym wypadku, zdaniem Rady Miasta, mogła ona dokonać przeniesienia kwoty części rezerwy ogólnej na realizację konkretnego zadania jak i mogła podjąć w ten sposób zmienioną uchwałę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniosła zarzuty błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i art. 182 u.f.p. Według skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nietrafnie uznał, że: a) uprawnienia organu wykonawczego (inicjatywa), są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego (uchwalanie) w procesie uchwalania zmian w budżecie, b) organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie, c) uchwalanie przez organ stanowiący (Radę Miasta B. P.) zmian budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych przez organ wykonawczy (Burmistrza Miasta) lub na jego odrzuceniu, d) przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co następuje.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono poglądu, że uprawnienia organu wykonawczego są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego w procesie uchwalania zmian budżetu. Sąd pierwszej instancji zajął w tej kwestii stanowisko całkowicie odmienne od tego, które przypisuje mu skarżąca. Sąd podkreślił bowiem, że proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek taki wynika wprost z przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 182 u.f.p. , że tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Jednocześnie stwierdził, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Przytoczone stanowisko było już wcześniej wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je podziela.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p., przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że WSA utożsamiał uprawnienia organu wykonawczego i organu stanowiącego w procesie uchwalania zmian w budżecie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że "...organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie..." jest całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji nie doszedł bowiem w swych rozważaniach do konkluzji wskazanej przez stronę skarżącą. W szczególności Sąd nie wypowiadał się w kwestii niemożności dokonywania przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na konkretny, ściśle określony planowany wydatek. W tej sytuacji rozważanie zasadności tego zarzutu jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała zaskarżony wyrok zarzucając także uznanie, że "...uchwalanie przez organ stanowiący (...) zmian budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych przez organ wykonawczy (...) lub na jego odrzuceniu...". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku taki pogląd nie został sformułowany. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Sąd podkreślił, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak, jak trafnie zauważył to WSA, należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są twierdzenia skarżącej, że organ stanowiący gminy ma takie same uprawnienia do wprowadzania zmian na etapie uchwalania uchwały budżetowej jak i jej zmiany. Należy zauważyć, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Podkreślenia wymaga, że art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Mając na uwadze, że w art. 179 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, zaś art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Jak już wspomniano art. 179 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że dokonanie przez Radę Miasta B. P. zmian w uchwale budżetowej, w części nie objętej projektem zmian przedstawionym przez Burmistrza, przy jego wyraźnym sprzeciwie, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 179 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Według skarżącej, błędna wykładnia przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i art. 182 u.f.p. - polegała także na uznaniu, że przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów w sposób przypisywany mu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że nie podziela poglądu, iż przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tych rezerw. Sąd podniósł, że tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). Z kolei wykonanie budżet gminy należy do wójta (burmistrza, prezydenta). Na wykonywanie budżetu składa się szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków. Jednym z elementów wykonywania budżetu jest dysponowanie rezerwami budżetowymi. Punkt odniesienia przy wykonywaniu budżetu, w tym dysponowaniu rezerwami, stanowi treść uchwały budżetowej podjętej przez radę gminy. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uwzględniając podział kompetencji organów gminy w procesie tworzenia i wykonywania budżetu słusznie wywiódł, że czynność podejmowana przez radę polegająca na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. Jak już wcześniej wspomniano, organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw, a uchwała w tym przedmiocie nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

W związku z przytoczonym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zarzut skarżącej sprowadzający się do twierdzenia, że według Sądu przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest wyłącznie wykonywaniem budżetu jest oczywiście niesłuszny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.