Orzecznictwo

IV SA/Gl 155/11

Organizacje pozarządowe – czy mają prawo współdecydować o kształcie prawa lokalnego

IV SA/Gl 155/11 - Wyrok WSA w Gliwicach

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczy współdecydowania organizacji pozarządowych o kształcie prawa lokalnego.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.”, „…skarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ ustalający opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne winien był ustalić ją zgodnie z obowiązującym, w dniu jej podjęcia prawem.”, „…kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji.”, „… skarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ ustalający opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne winien był ustalić ją zgodnie z obowiązującym, w dniu jej podjęcia prawem.”.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia.

IV SA/Gl 155/11 - Wyrok WSA w Gliwicach

Data orzeczenia
2011-11-17 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Walentek Tadeusz Michalik /przewodniczący sprawozdawca/ Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OZ 428/11 - Postanowienie NSA z 2011-06-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572 art 14 ust 5 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
 
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Rady A w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola 1) uchyla zaskarżony akt, 2) określa, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

 
Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...]r., nr [...] Rada Miasta K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r.) w związku z art. 5c pkt 3 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.) zmieniła uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto K. wprowadzając następujące zmiany:

1) § 1 ust. 1 otrzymał brzmienie:

"1. Ustalić odpłatność, rodziców (prawnych opiekunów) za 1 godzinę świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, obejmującą koszty dodatkowych świadczeń dydaktycznych, prowadzonych przez przedszkole, w wysokości 1,30 zł.";

2) § 2 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

"2. W przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza drugie dziecko, opłata o której mowa w § 1 ust. 1 wynosi 0,65 zł. za jedną godzinę świadczeń".

W dniu [...]r. [...] Społeczna Rada Oświatowa w K. będąca stowarzyszeniem zwykłym, którego celem działania jest zgodnie z zapisem § 3 regulaminu działalności "opiniowanie i wnioskowanie we wszystkich sprawach dotyczących oświaty i wychowania oraz skuteczna ochrona praw i godności uczniów/słuchaczy, rodziców/opiekunów prawnych, nauczycieli i pracowników oświaty" wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu wezwania Stowarzyszenie wskazało, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zaznaczono, iż Rada Miasta K. nie przekazała Stowarzyszeniu do konsultacji projektu wyżej opisanej uchwały, a zatem pozbawiła tę organizację społeczną uprawnienia, o jakim mowa w przywołanym przepisie.

Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. zawiadomił [...]Społeczną Radę Oświatową, że z powodu upływu kadencji Rady Miasta K. rozpatrzenie wezwania z dnia [...]r. nie nastąpi w terminie miesięcznym od dnia doręczenia wezwania. Wskazano, że wezwanie zostanie rozpatrzone najpóźniej do końca [...]r.

[...] Społeczna Rada Oświatowa w K. pismem z dnia [...]r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta K., nr [...]z dnia [...]r. zmieniającą zasady odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne dla których organem prowadzącym jest Miasto K. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano, że projekt tejże uchwały nie został Stowarzyszeniu przedłożony do zaopiniowania. Zaznaczono, iż projektu wskazanej ustawy nie przekazano do konsultacji w sposób ustalony w uchwale Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]r., to jest przez zamieszczenie treści projektu przez okres 14 dni na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta K. Zaznaczono również, że skarżący nie mógł czekać na odpowiedź organu administracji na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bowiem termin wyznaczony na rozpatrzenie tego wezwania w [...]r., wypadał już po upływie terminu do skutecznego wniesienia skargi na wyżej wskazaną uchwałę do sądu administracyjnego.

Następnie w dniu [...]r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie rozpatrzenia wezwania [...] Społecznej Rady Oświatowej w K. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały nr [...]z dnia [...]r. Uchwała tą organ odmówił uwzględnienia wezwania wystosowanego przez Stowarzyszenie. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy bieg postępowania oraz wskazano, iż projekt skarżonej uchwały został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej począwszy od dnia 6 października 2010 r. celem zapoznania się z jego treścią przez organizacje prowadzące na terenie miasta działalność pożytku publicznego i pozostawał tam do dnia 3 listopada 2010 r. Organ zaznaczył również, że żaden przepis prawa, w tym uchwała Rady Miasta K. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego projektów aktów prawnych z dnia [...]r., nr [...]obowiązująca od dnia [...]r. nie nakazuje w ramach konsultacji przekazywania tym organizacjom projektów uchwał. Skarżąca mogła zatem zapoznać się z treścią projektu uchwały, który został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i mogła również wyrazić swoje stanowisko w sprawie. Organ podał również, iż zgodnie z uchwałą dotyczącą sposobu przeprowadzania konsultacji projektów uchwał z organizacjami pozarządowymi konsultacje mają być przeprowadzane za pośrednictwem specjalnie uruchomionej strony internetowej Urzędu Miasta K. poprzez umieszczenie przez okres 14 dni w zakładce "Platforma Konsultacji Społecznych". Jednocześnie zarządzeniem z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił szczegółowe zasady i tryb konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego projektów aktów prawa miejscowego. Zarządzenie to umożliwiło faktyczne przeprowadzenie konsultacji dopiero począwszy od [...]r. każdy nowy projekt uchwały konsultowany jest z organizacjami pozarządowymi według zasad i trybu przyjętego w uchwale Rady Miasta K. nr [...].

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik organu administracji odpowiedział na skargę [...] Społecznej Rady Oświatowej w K. wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga jest przedwczesna bowiem zgodnie z regulacją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkiem formalnym wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do treści ust. 3 art. 101 omawianej ustawy, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zatem w ocenie pełnomocnika termin ten winien wynosić 2 miesiące. Pełnomocnik wywodził, że termin na załatwienie sprawy upłynął więc dopiero w dniu [...]r. dlatego po dniu [...]r. można twierdzić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stało się bezskuteczne. Ponadto pełnomocnik organu ustosunkowując się już merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze Stowarzyszenia zaznaczył, iż projekt kwestionowanej uchwały został zamieszczony od dnia [...]r. w Biuletynie Informacji Publicznej właśnie w celu zapoznania organizacji pozarządowych z treścią projektu uchwały i pozostawał tam do dnia 3 listopada 2010 r. Wskazał również, że regulacja art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie od początku swojego obowiązywania ograniczała się tylko do wskazania form współpracy z organizacjami pozarządowymi. Natomiast sposób przeprowadzenia tych konsultacji nie został uregulowany w ustawie. Kwestia ta została uregulowana przez ustawodawcę dopiero od dnia 12 marca 2010 r., kiedy to dodano do omawianego przepisu ust. 5 w którym zawarto delegację ustawową dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad tych konsultacji. Ponownie wskazano, że dopiero zarządzeniem z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił szczegółowy tryb i zasady przeprowadzania konsultacji dopiero więc wówczas istniała podstawa do przeprowadzania konsultacji w oparciu o regulacje tegoż zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 praz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Na wstępie odnieść należy się do argumentów pełnomocnika organu administracji odnoszących się do przedwczesności skargi. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia terminu wniesienia takiej skargi unormowana została natomiast w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z regulacją art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach o których mowa w treści art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kwestia związana z liczeniem terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Wskazać należy, iż w sytuacji, gdy organ nie udziela odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie [...] Społeczna Rada Oświatowa w K. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 8 listopada 2010 r. Zatem od tego dnia należało liczyć ów sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Trudno bowiem uznać za odpowiedź na wezwanie pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. informujące o prawdopodobnym terminie rozpoznania wezwania. Po pierwsze, nie pochodziło ono od organu do którego wniesiono wezwanie, a po drugie pismo to nie rozpoznawało merytorycznie wezwania. Należało więc przyjąć, iż organ administracji w istocie milczał. Zatem skarga, która została złożona w organie w dniu [...]r. została wniesiona w terminie bowiem nie został przekroczony sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia przez Stowarzyszenie wezwania. Zaznaczyć przy tym należy, iż strona nie jest zobowiązana do czekania na upływ omawianego terminu. W takiej sytuacji nie mówi się o przedwczesności skargi. Tego stanowiska nie zmienia również fakt podjęcia przez Radę Miasta K. uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania Stowarzyszenia z dnia [...]r., która została Stowarzyszeniu doręczona już po upływie owego sześćdziesięciodniowego terminu mianowicie w dniu [...]r.

W dalszej kolejności należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Zatem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji. Podstawę jej wydania stanowiła regulacja art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta, w brzmieniu nadanym wyżej omówioną nowelizacją upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez między innymi przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie natomiast z ostatnio powołanym przepisem przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Zatem zmieniły się w sposób stanowczy zasady ustalania odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne bowiem dotychczasowo ustawa uzależniała możliwość wprowadzenia opłat jedynie w przypadku świadczeń udzielanych przez te przedszkola ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego. Kwestia ta jest w niniejszej sprawie istotna bowiem skarżona uchwała właśnie ustaliła odpłatność za 1 godzinę świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, obejmującą koszty dodatkowych świadczeń dydaktycznych prowadzonych przez przedszkola publiczne. Takie uregulowanie kwestii odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne byłoby zgodne z przepisami ustawy o systemie oświaty obowiązującymi przed jej nowelizacją, oczywiście po spełnieniu dodatkowych warunków wynikających z konieczności dokładnego sprecyzowania rodzajów świadczeń realizowanych ponad podstawę programową. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle dotychczasowego brzmienia omawianych przepisów przyjmowało się, że omawiana opłata nie może mieć charakteru stałego. Powstaje bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania dziecka do przedszkola bez względu na rodzaj świadczeń oferowanych, ich jakość czy czas trwania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09, czy z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalając więc wysokość tej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest pobierana oraz co składa się na to świadczenie.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ ustalający opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne winien był ustalić ją zgodnie z obowiązującym, w dniu jej podjęcia prawem. W myśl bowiem art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zatem ustawodawca niejako przedłużył okres obowiązywania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, lecz tylko do czasu wydania przez te organy uchwał uwzględniających brzmienie przepisów po dokonanej nowelizacji. Dlatego, skoro Rada Miasta K. zmieniała swoją uchwałę dotyczącą odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne winna uwzględnić zmiany wprowadzone wyżej omówioną nowelizacją, a więc uzależnić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, a zatem ustalić, jaka ilość godzin świadczeń będzie udzielana bezpłatnie, przy czym liczba godzin bezpłatnych nie może być mniejsza niż 5, a następnie określić stawkę opłaty za świadczenia udzielane ponad ustaloną liczbę godzin bezpłatnych, w ramach których przedszkole jest zobowiązane realizować zajęcia w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu organ nie zostaje zwolniony z konieczności dokładnego ustalenia zakresu zajęć prowadzonych ponad bezpłatne godziny, jak to już wyżej zaznaczono.

Zdaniem Sądu art. 2 ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty nie mógł stanowić podstawy wydania kwestionowanej ustawy bowiem wskazuje on w sposób precyzyjny, że postanowienia uchwał wydanych w oparciu o dotychczas obowiązujące normy pozostają w mocy. Zatem podjęcie w tym przedmiocie uchwały, już po wejściu w życie zmian ustawy o systemie oświaty nie może zostać uznane za poprawne. Sam fakt przedłużenia przez samego ustawodawcę mocy obowiązującej uchwał wydanych na dotychczas obowiązujących przepisach nie uzasadnia podejmowania przez Radę uchwały na podstawie nieobowiązujących już unormowań.

W związku z zarzutami skargi jedynie na marginesie wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanej normy współpraca ta odbywa się między innymi poprzez konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 5 omawianej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziadzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wskazane uregulowania nakładają na organy administracji publicznej obowiązek konsultowania wydawanych przez te organy aktów normatywnych z organizacjami pozarządowymi. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że bez wątpienia samo umieszczenie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej nie spełnia wymogu przedstawienia projektu uchwały do konsultacji organizacjom pozarządowym. Istotnie, gdyby organizacje te zostały przez organ poinformowane, że do czasu wydania przepisów wykonujących uchwałę określającą tryb przeprowadzania tych konsultacji wszelkie projekty aktów prawnych będą umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej to możnaby przyjąć, że mogły one zapoznać się treścią tychże projektów. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie zatem naruszono przy podejmowaniu skarżonej uchwały również wyżej powołane przepisy. Jednakże samo to naruszenie nie mogłoby stanowić podstawy stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały bowiem, jak już wyżej wskazano ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czego konsekwencją winno było być stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd eliminując zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego zawarł omyłkowo w treści wyroku zapis o uchyleniu wspomnianej uchwały (pkt.1 sentencji wyroku), zamiast prawidłowego zapisu o stwierdzeniu jej nieważności.

O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

 

 

Organizacje pozarządowe – czy mają prawo współdecydować o kształcie prawa lokalnego.

Przeprowadzanie konsultacji społecznych – jednej z podstawowych form włączania obywateli do procesu prawotwórczego – jest obowiązkowe w odniesieniu do niektórych rodzajów aktów prawnych.

Obligatoryjny charakter ma na przykład konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Obowiązek ten nakłada na organy samorządowe art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (UDPPiW). W związku z tym, pojawia się jednak pytanie: w jaki sposób organy samorządowe mają przekazywać organizacjom pozarządowym projekty uchwał do konsultacji? Tego – między innymi – problemu dotyczy wydany 17 listopada bieżącego roku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. IV SA/Gl 155/11).

Sprawa, w której zapadło omawiane orzeczenie, została wniesiona do WSA przez będącą stowarzyszeniem zwykłym Społeczną Radę Oświatową w K. Działalność tego stowarzyszenia polega na opiniowaniu i wnioskowaniu we wszystkich sprawach dotyczących oświaty i wychowania oraz chronieniu praw i godności uczniów lub słuchaczy, rodziców lub opiekunów prawnych, nauczycieli i pracowników oświaty. Rada Miasta K. przyjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto K. Stowarzyszenie wezwało radę do usunięcia naruszenia, wskazując, że uchwała została przyjęta z pominięciem ustanowionego w art. 5 UDPPiW obowiązku uprzedniego jej skonsultowania z lokalnymi organizacjami. Projektu uchwały nie przekazano do konsultacji w drodze ustalonej w uchwale Rady Miasta K. dotyczącej sposobu konsultowania projektów aktów prawnych z organizacjami pozarządowymi, to jest przez zamieszczenie treści projektu przez okres 14 dni na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta. Tym samym stowarzyszenie zostało pozbawione przysługującego mu uprawnienia do wyrażenia w toku konsultacji swojej opinii o projektowanych rozwiązaniach.

Rada Miasta w odpowiedzi na wezwanie oświadczyła, że projekt uchwały został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej. Podkreślono również, że „żaden przepis prawa, w tym uchwała Rady Miasta K. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego projektów aktów prawnych (…) nie nakazuje w ramach konsultacji przekazywania tym organizacjom projektów uchwał.” Stowarzyszenie miało możliwość zapoznania się z treścią projektu, mogło też wyrazić swoją opinię na jego temat korzystając ze specjalnie uruchomionej strony internetowej, za pośrednictwem której – zgodnie z uchwałą o sposobach konsultowania projektów aktów normatywnych z organizacjami pozarządowymi – takie konsultacje mają się odbywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego trafiła skarga, przychylił się jednak do stanowiska prezentowanego przez stowarzyszenie. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, w świetle przepisów UDPPiW „bez wątpienia samo umieszczenie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej nie spełnia wymogu przedstawienia projektu uchwały do konsultacji organizacjom pozarządowym.” Rada mogłaby wprawdzie poinformować organizacje, że do czasu wydania przepisów wykonujących uchwałę określającą tryb przeprowadzania tych konsultacji wszelkie projekty aktów prawnych będą umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej – i wtedy zamieszczenie projektu w BIP pozwalałoby przyjąć, że organizacja miała możliwość zapoznania się z jego treścią. To jednak nie miało miejsca w omawianej sprawie, rada naruszyła zatem przepisy art. 5 UDPPiW, bo nie przedstawiła organizacjom pozarządowym projektu uchwały do zaopiniowania.

Warto jednak dodać, że – w ocenie WSA – tego rodzaju naruszenie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały; taką podstawą są tylko naruszenia prawa, „które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.” Omawiany wyrok ma jednak – co istotne z perspektywy tematyki partycypacji publicznej – walor „dyscyplinujący” dla organów samorządowych, które nierzadko traktują konsultacje społeczne w sposób fasadowy.

Źródła: www.rp.pl, http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.