Orzecznictwo

I SA/Op 445/09

Stwierdzanie nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta.

I SA/Op 445/09 - Wyrok WSA w Opolu

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dotyczy zmian w budżecie miasta, a zaskarżona decyzja Regionalnej Izby Obrachunkowej została uchylona i zabroniono jej wykonywania.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…Stan faktyczny sprawy nie był sporny.”, „…Kolegium RIO w Opolu uchwałą z dnia 01.07.2009r. Nr 17/67/2009 na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) dalej jako: [ustawa o r.i.o.] stwierdziło, że tym działaniem Rada dopuściła się naruszenia prawa i wezwało ją do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykreślenie z planu wydatków wprowadzonego zadania inwestycyjnego z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p. Ponieważ Rada nie usunęła tego naruszenia w żądanym przez Kolegium zakresie i terminie,”, „…sporne między stronami stało się uprawnienie organu stanowiącego gminy (miasta) do dokonywania zmian w projekcie zmian budżetu przedłożonym przez organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego oraz zagadnienie należytej reprezentacji strony skarżącej.”, „…wniesienie skargi przez radcę prawnego z powołaniem na pełnomocnictwo udzielone Przewodniczącemu Rady, któremu Rada Miasta powierzyła wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i umocowała do udzielenia pełnomocnictwa zawodowemu pełnomocnikowi, nie może być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną.”.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia.

I SA/Op 445/09 - Wyrok WSA w Opolu

Data orzeczenia

2009-12-04

orzeczenie prawomocne

Data wpływu

2009-10-01

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Sędziowie

Anna Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/ Gerard Czech Joanna Kuczyńska

Symbol z opisem

6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze

Hasła tematyczne

Finanse publiczne Samorząd terytorialny

Sygn. powiązane

II GSK 224/10 - Wyrok NSA z 2011-02-16

Skarżony organ

Regionalna Izba Obrachunkowa

Treść wyniku

Uchylono zaskarżony akt Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany Zasądzono zwrot kosztów postępowania

Powołane przepisy

Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3 Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104 art. 179, art. 183 ust. 2 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 29 lipca 2009 r., nr 19/74/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 257, 00 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr 19/74/2009 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 29 lipca 2009r. stwierdzającą nieważność części uchwały Nr XLI/486/09 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 maja 2009r. w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 2009. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na podjętą w dniu 12 sierpnia 2009r. uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr XLIV/515/09 w sprawie wniesienia skargi na wskazaną uchwałę Kolegium z dnia 29 lipca 2009r. W § 2 uchwały z dnia 12 sierpnia 2009r. upoważniono przewodniczącego Rady Miasta G. C. do wniesienia przedmiotowej skargi i do reprezentowania Rady Miasta przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu oraz do udzielania przez niego w tym zakresie dalszych pełnomocnictw adwokatowi lub radcy prawnemu.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 25 maja 2009r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XLI/486/09 w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009r. W stosunku do projektu przedłożonego przez Prezydenta Miasta dokonano w nim zmian polegających na wykreśleniu zadania inwestycyjnego oznaczonego literą "j" o nazwie "budowa oświetlenia alei parkowej łączącej ulicę 24 Kwietnia z ul. Głubczycką" i wprowadzeniu do budżetu nowego zadania inwestycyjnego pod nazwą "budowa oświetlenia ul. Powstańców i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy". Zmiana ta nie spowodowała zwiększenia deficytu budżetowego.

Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano precyzyjnie przepisu, który w uchwale z dnia 25 maja 2009r. o zmianie budżetu został naruszony i na czym to naruszenie miałoby polegać, co skutkowało brakiem wykazania przesłanki istotności naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) -dalej jako: [u.s.g.] oraz wykładni tego przepisu dokonanej we wskazanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 15 maja 2001r. II SA/Lu 202/2000.

Następnie krytycznie odniosła się do – wynikającego jej zdaniem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały - poglądu organu o odmienności zasad uchwalania budżetu i uchwalania zmian w budżecie i wynikającej stąd zasady, że organ stanowiący nie może, korzystając niejako "przy okazji" rozpatrywania zgłoszonych w projekcie zmian, wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nie objętych tym projektem i wykraczających poza zakres uchwały budżetowej. Zakwestionowała też stanowisko Kolegium, iż w procedurze zmian uchwały budżetowej stosuje się wyłącznie przepisy art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) – dalej jako: [u.f.p.] i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., z wyłączeniem możliwości stosowania art. 183 ust. 2 u.f.p.i art. 52 ust. 1a usg.

W ocenie skarżącej akceptacja stanowiska Kolegium prowadziłaby do wyznaczenia organowi uchwałodawczemu gminy jedynie roli podmiotu udzielającego kontrasygnaty (akceptacja w całości bądź też odmowa akceptacji przedłożonego projektu), co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie zgodziła się z oceną, jakoby przepisy dotyczące uchwalania budżetu nie mogły być stosowane w procedurze uchwalania zmian do budżetu. Zarzuciła też brak wskazania przez Kolegium jednoznacznego przepisu, z którego miałby wynikać zakaz wprowadzania przez organ stanowiący gminy (miasta) innych zadań niż te, które są objęte pierwotnym budżetem lub projektem zmian do niego, gdyż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, iż jedynymi ograniczeniami rady gminy w stanowieniu przez nią uchwał budżetowych (w tym o zmianie budżetu) są: wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługujące organowi wykonawczemu oraz ograniczenia wynikające z art. 183 ust. 2 u.f.p., czyli zakaz uchwalania – bez zgody organu wykonawczego – zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego. Wyprowadzenie przez organ przeciwnych wniosków nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach oraz w licznie przytoczonych przez skarżącą przykładach orzeczeń sądów administracyjnych, np. wyrok z dnia 14.04.2004r. I SA/Wr 3239/03, z dnia10.02.2004r. I SA/Wr 2544/03, z dnia 27.10.2006r. I SA/Kr 1341/06, z dnia 21.06.2007r. II GSK 82/07 i z dnia 19 marca 2008r. II GSK 427/07, które wskazują, że przepis art. 183 ust. 2 ufp nie określa zasady, lecz wyjątek.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości. Wyjaśniło, że uchwała Rady Miasta, której nieważność w określonej części stwierdziło, naruszała prawo w stopniu istotnym. Do tego rodzaju naruszeń prawa można jej zdaniem zaliczyć: naruszenie przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych i prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię jak też przepisów dotyczących procedury podejmowania uchwał. Wbrew zarzutom skarżącej wskazano w zaskarżonej uchwale, jakie przepisy naruszyła Rada Miasta podejmując zakwestionowaną przez Kolegium uchwałę, a były nimi art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 179 u.f.p. jednoznacznie powołane w treści uchwały, czego w skardze nie dostrzeżono. Za gołosłowne i nieznajdujące oparcia w stanowisku Kolegium wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznano stwierdzenie, iż rolą Rady Miasta miałoby być jedynie udzielanie kontrasygnaty, oraz że do zmian uchwały budżetowej nie stosuje się dotyczących uchwalania budżetu. Wprost przeciwnie, uprawnienie do dokonywania takich zmian można wyprowadzić z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu, co obejmuje również uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie. Konieczne jest jednak spełnienie przez gminę wymagań proceduralnych, a mianowicie tego, że z inicjatywą tych zmian może wystąpić wyłącznie organ wykonawczy, co wynika z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.. Taka konstrukcja wynika ze szczególnej odpowiedzialności organu wykonawczego za wykonanie budżetu.

Następnie Kolegium wskazało, że proces uchwalania uchwały budżetowej na dany rok kalendarzowy należy odróżnić od zmian tej uchwały w trakcie roku budżetowego, co zdaniem organu wynika z odmiennych uregulowań dotyczących tych procedur i tzw. modyfikatorów wpływających ostatecznie na treść normy prawnej (np. art. 18 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 52 ust. 1a u.s.g. i art. 179 u.f.p.) jak też z treści wyroku NSA z dnia 19 marca 2008r. II GSK 427/07 oraz z zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym, w tym przypadku przepisów dotyczących uchwalania i zmian budżetu. Organ w związku z tym wywiódł, że art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się bezwzględnie do procesu uchwalania "pierwotnego" budżetu, na co wskazuje również umiejscowienie tego przepisu w jednostce redakcyjnej ustawy o finansach publicznych, dotyczącej tego etapu uchwalania budżetu. Istotne w rozpatrywanej sprawie są przepisy art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 179 u.f.p. jednoznacznie przyznające organowi wykonawczemu gminy wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Wyklucza to możliwość dokonania przez organ uchwałodawczy niejako "przy okazji" rozpatrywanych zmian w budżecie własnych poprawek w kwestiach tym projektem nieobjętych i wykraczających przez to w istocie poza zakres przygotowanego projektu zmian w uchwale budżetowej. Rada może to czynić jedynie w zakresie polegającym na innym rozłożeniu proporcji między dochodami i wydatkami, przy zachowaniu warunku niezwiększenia deficytu budżetowego. Skoro Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle w uchwale z dnia 25 maja 2009r. wprowadziła nowe zadanie inwestycyjne, nieobjęte przygotowanym przez Prezydenta Miasta projektem zmian w budżecie, to naruszyła art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 179 u.f.p. Zdaniem organu przytoczone przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych odnosiły się do innych stanów faktycznych.

Kolegium poddało również w wątpliwość prawidłowość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego na podstawie dokumentu podpisanego przez Przewodniczącego Rady Miasta działającego na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 12 sierpnia 2009r. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego oraz z dnia 18 sierpnia 2009r. o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu T. P., które zostało podpisane przez tegoż Przewodniczącego.

Pełnomocnik skarżącej w pismach procesowych z dnia 4 i 5 listopada 2009r. wskazał na niekwestionowane przez sądy administracyjne uprawnienie do takiego sposobu ustanowienia pełnomocnika, przywołując wyrok WSA z dnia 27.10.2006r. I SA/Kr 1341/06 i NSA z dnia 21.06.2007r. II GSK 82/07. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2009r. pełnomocnik ponownie zwrócił uwagę na niejednoznaczne stanowisko Kolegium co do tego, czy przepisy normujące procedurę uchwalania budżetu mają zastosowanie również do jego zmiany, gdyż w tym zakresie występuje oczywista sprzeczność w wywodach organu; powołał też dodatkowo postanowienia NSA z dnia 14 czerwca 2006r. II OSK 706/2007 i z dnia 17 września 2008r. II OSK 1099/08 uznające prawidłowość reprezentacji strony w podobnych do przedmiotowego przypadkach.

Odnosząc się do powyższych kwestii organ nadzoru w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2009r. podtrzymał stanowisko, że przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się do procedury uchwalania "pierwotnego" budżetu. Co do nieprawidłowej reprezentacji strony skarżącej przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.11.2008r. IV SA/Gl 441/08 wspierający kierunek przyjętej przez organ wykładni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stan faktyczny sprawy nie był sporny. Wynikało z niego, że w dniu 25 maja 2009r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XLI/486/09 w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009r., w której dokonała zmian w stosunku do przedłożonego przez Prezydenta Miasta projektu zmian budżetu, polegających na wykreśleniu ujętego w projekcie zadania inwestycyjnego ("budowa oświetlenia alei parkowej łączącej ulicę 24 Kwietnia z ul. Głubczycką") oraz na wprowadzeniu nowego zadania pod nazwą "budowa oświetlenia ul. Powstańców i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 zł. Nie ma sporu co do tego, że nie spowodowało to zwiększenia deficytu w budżecie miasta. Jednakże dokonując kontroli tej uchwały Kolegium RIO w Opolu uchwałą z dnia 01.07.2009r. Nr 17/67/2009 na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) dalej jako: [ustawa o r.i.o.] stwierdziło, że tym działaniem Rada dopuściła się naruszenia prawa i wezwało ją do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykreślenie z planu wydatków wprowadzonego zadania inwestycyjnego z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p. Ponieważ Rada nie usunęła tego naruszenia w żądanym przez Kolegium zakresie i terminie, o czym Prezydent Miasta oraz Przewodniczący Rady Miejskiej pismami odpowiednio z dnia 16.07.2009r. i z dnia 23.07.2009r. poinformowali Kolegium, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy o r.i.o. organ ten uchwałą będącą przedmiotem skargi orzekł nieważność § 1 ust. 5 pkt 1 lit. "l" uchwały Nr XLI/486/09 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 maja 2009r., a więc w części wprowadzającej nowe zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa oświetlenia ul. Powstańców i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 zł, a ponadto ustalił budżet miasta w zakwestionowanej części w ten sposób, że wykreślił wskazane zadanie z załącznika nr 9 do uchwały budżetowej z dnia 5 lutego 2009 r., zmniejszył w dziale 900 rozdziale 90015 wydatki majątkowe o kwotę 120.000 zł i równocześnie zwiększył o kwotę 120.000 zł rezerwę ogólną na te wydatki.

W tak ustalonym stanie faktycznym sporne między stronami stało się uprawnienie organu stanowiącego gminy (miasta) do dokonywania zmian w projekcie zmian budżetu przedłożonym przez organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego oraz zagadnienie należytej reprezentacji strony skarżącej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych o nieprawidłowym reprezentowaniu skarżącej wskutek ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego w osobie radcy prawnego przez przewodniczącego Rady Miasta na podstawie pełnomocnictwa z dnia 18 sierpnia 2009r., udzielonego na podstawie uchwały z dnia 12 sierpnia 2009r.

W kontekście powyższego zarzutu rozważenia wymaga zarówno to, czy rada gminy (miasta) jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jak i kwestia prawidłowości ustanowienia przez radę pełnomocnika procesowego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.s.g., uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że rada gminy (miasta) nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przyjąć jednakże należy, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Podstaw do takiego wnioskowania należy upatrywać w wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym, na co zwrócił uwagę NSA w powołanych przez skarżącą postanowieniach z dnia 14 czerwca 2007r. II OSK 706/07 i z dnia 17 września 2008r. I OSK 1099/08. W orzeczeniach tych podkreślono, i Sąd tu orzekający pogląd ten aprobuje, że "skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy może wystąpić podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący. W sytuacji, gdy rada podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady". W uzasadnieniu pierwszego z tych postanowień jednoznacznie wskazano, że sama rada gminy może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku z dnia 01.06.2004r. OSK 289/04. Z kolei w wyroku z dnia 26.09.2005r. IV SA/Wa 821/05 tezę o dopuszczalności wniesienia skargi przez radę gminy wyprowadzono dodatkowo z brzmienia art. 98 ust. 3a) u.s.g. stanowiącego, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Skoro ustawodawca przewidział swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zakładając jego racjonalność, należy przyjąć, że wspomniane uprawnienie przysługuje także tej radzie gminy, która podjęła uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można też pomijać art. 98 ust. 2a u.s.g. określającego termin wyznaczenia rozprawy przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, treść którego to przepisu jednoznacznie wskazuje na wnoszenie skarg do sądu przez organy gminy. Aprobata poglądu organu nadzoru musiałaby prowadzić do wniosku o zbędności tego przepisu w części wskazującej na podmioty uprawnione do wniesienia skargi, skoro co do zasady zawsze i bezwyjątkowo gminę reprezentuje jej organ wykonawczy. Podobne w tym względzie stanowisko zajął WSA w Warszawie w powołanym wyroku IV SA/Wa 821/05. Sąd zwraca też uwagę, że gdyby podzielić stanowisko organu o braku uprawnień po stronie rady gminy do wniesienia skargi do Sądu z uwagi na wykluczoną przepisem art. 31 u.s.g. możliwość występowania ze skargą przez radę, to w sprawie takiej jak przedmiotowa zostałaby wyłączona możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu wskutek inicjatywy organu, którego uchwałę zakwestionowano, albowiem uchwała Kolegium jest zgodna z oczekiwaniami organu wykonawczego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu gminy do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. wyrok z dnia 06.03.2008r. II GSK 410/07 LEX nr 466177). Wykładnia przepisów o zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych musi bowiem uwzględniać przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP o zapewnieniu prawnej ochrony samodzielności gminy, w czym mieścić się również musi uprawnienie organu gminy do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze. Odnosząc się zaś do powołanego przez organ wyroku WSA w Gliwicach IV SA/Gl 441/08 z dnia 18.11.2008r. Sąd nie podziela zawartego w nim poglądu i wskazuje, że odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 02.09.2008r. II OSK 722/08 – LEX nr 488008 (uchylającym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.12.2007r. IV SA/Gl 1111/07) stwierdzającym jednoznacznie brak uprawnień organu nadzoru do stwierdzania nieważności uchwały rady miasta o ustanowieniu pełnomocnika procesowego do reprezentowania tej rady w postępowaniu przed sądem, gdyż jest to zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi zastrzeżone sądowi; aprobata przeciwnego poglądu, co pokreślił NSA i co Sąd tu orzekający w pełni podziela, stanowiłaby złamanie samodzielności gminy i zamknięcie jej drogi do sądu. Taki kierunek wykładni uwzględnia również wyraźną tendencję w ustawodawstwie i orzecznictwie do znoszenia ograniczeń dla podmiotów poszukujących ochrony sądowej.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że fakt, iż jako stronę skarżącą oznaczono radę gminy a nie samą gminę, w tej konkretnej sprawie nie mógł przesądzać o niedopuszczalności skargi, zwłaszcza, gdy się uwzględni przedmiot uchwały zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym i przeciwstawne stanowiska organów gminy: wykonawczego i stanowiącego w kwestii będącej przedmiotem sporu.

Przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi przez Radę Miasta dowodzi bezzasadności zarzutu niewłaściwego umocowania pełnomocnika reprezentującego Radę. Bezspornym jest, że w § 2 uchwały nr XLIV/515/09 z dnia 12 sierpnia 2009r. w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Kolegium z dnia 29 lipca 2009r. Rada Miasta upoważniła Przewodniczącego do wniesienia tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i do reprezentowania Rady przed tym Sądem oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw w tym zakresie adwokatowi lub radcy prawnemu. To upoważnienie jest jasne i niewątpliwe. Następnie w dniu 18 sierpnia 2009r. Rada Miasta działając na podstawie w/w uchwały udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu T. P. do reprezentowania Rady, a oświadczenie woli w imieniu Rady podpisał jej Przewodniczący.

Stwierdzić zatem należy, że wniesienie skargi przez radcę prawnego z powołaniem na pełnomocnictwo udzielone Przewodniczącemu Rady, któremu Rada Miasta powierzyła wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i umocowała do udzielenia pełnomocnictwa zawodowemu pełnomocnikowi, nie może być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwały i zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Chodzi tu o sprzeczność, która jest wynikiem istotnych naruszeń prawa, w przeciwnym bowiem wypadku organ nadzoru ogranicza się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Wykazanie istotności naruszenia prawa winno nastąpić w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i powinno obejmować logiczny wywód organu, na czym polega naruszenie prawa w zakwestionowanej uchwale organu gminy w stopniu istotnym.

Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał na naruszenie przepisów art. 179 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidujących wyłączną kompetencję organu wykonawczego gminy do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą. W jego ocenie Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle naruszyła to uprawnienie wkraczając w te ustawowo zastrzeżone kompetencje prezydenta poprzez wprowadzenie, niejako "przy okazji" uchwalania zmian w budżecie, własnych poprawek (zadań inwestycyjnych) do projektu zmian, których organ wykonawczy nie objął swą inicjatywą. Było to zdaniem organu niedopuszczalne tym bardziej, że takie zadanie nie było również ujęte w pierwotnym budżecie z dnia 8.02.2009r.

Przeciwne stanowisko prezentuje skarżąca dowodząc, że do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło ze względu na fakt, iż wprowadzona zmiana, istotnie nie ujęta w projekcie zmiany budżetu ani w budżecie "pierwotnym", nie doprowadziła do zwiększenia deficytu budżetowego będącego jedynym ograniczeniem przy dokonywaniu tego rodzaju zmian, zgodnie z art. 183 ust. 2 u.f.p.

Na tle tak przedstawionych spornych zagadnień Sąd wskazuje, że materia dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 2 działu IV ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisem tym zbieżny jest art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 31.01.2006r. I SA/Op 268/05, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w odniesieniu do zmian w trakcie roku budżetowego uchwalonej wcześniej uchwały budżetowej brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Zgodnie natomiast z art. 183 ust. 2 u.f.p., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Brzmienie tego przepisu nie daje jednak podstaw do sformułowania tezy, że organ stanowiący w takiej sytuacji może tylko przyjąć proponowany projekt w całości, bądź też projekt ten w całości odrzucić. Rola organu uchwałodawczego, jak słusznie zauważyła skarżąca, sprowadziłaby się w takim przypadku do udzielenia kontrasygnaty. Taka wykładnia byłaby jednak sprzeczna z uchwałodawczą rolą tego organu zagwarantowaną przepisem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz z brzmieniem art. 183 ust. 2 u.f.p., który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego jedynie w dwóch przypadkach: 1) jeżeli powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub 2) jeżeli powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby to jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki. Skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nie objętych hipotezą powołanego przepisu (art. 183 ust. 2 u.f.p.), organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może zatem, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki (por. wyrok z dnia 31.01.2006r. I SA/Op 268/05, z dnia 27.10.2006r. I SA/Kr 1341/06, z dnia 13.02.2007r. I SA/Kr 1468/06, z dnia 25.10.2006r. I SA/Wr 362/06 i z dnia 10.07.2007r., I SA/Bk 361/07.

Podobnie w wyroku z dnia 10.02. 2004r. I SA/Wr 2544/03 (ZNSA z 2005 r. Nr 1, s. 88) wyrażono pogląd, że rada gminy posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy, ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego i że nie jest uzasadniona teza, że rada ma obowiązek uchwalania budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, a ewentualne wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym rozstrzygać należy na rzecz organu stanowiącego. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku z dnia 14.04. 2004r. I SA/Wr 3239/03. Z kolei w wyroku z dnia 21.06.2007r. II GSK 82/07 wyjaśniono, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Natomiast prawo do podejmowania uchwały obejmuje nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie pozbawia organu stanowiącego możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów, z zastrzeżeniem, że mogą istnieć wyjątki, polegające np. na ograniczeniu prawa organu stanowiącego do kształtowania treści stanowionego aktu, czy nawet związania go treścią projektu aktu, który ma być uchwalony.

Za dopuszczalnością takiej wykładni omawianego przepisu opartej na wnioskowaniu a contrario z art. 183 ust. 2 u.f.p. i prowadzącej do konkluzji, że przepis ten wprowadza wyjątek, a nie zasadę, opowiedział się również NSA w wyroku z dnia 19.03.2008r. sygn. akt II GSK 427/07. W wyroku tym NSA stwierdził jednoznacznie, że art. 179 u.f.p. stanowi wyłącznie o upoważnieniu zarządu do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej pojmowanej jako przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie organowi stanowiącemu (tak samo art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazujący na wójta, prezydenta, burmistrza). Natomiast kompetencja do podjęcia uchwały została bezsprzecznie przyznana radzie gminy zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Jak dalej zauważono w powołanym wyroku, którego stanowisko Sąd tu orzekający w pełni aprobuje, okoliczność, że poprawki (zmiany projektu) uchwały dotyczą materii budżetowej - nie świadczy o tym, że projektowane mogą być tylko przez podmiot, którego uprawnienia wynikają z art. 179 u.f.p. Z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. wynika bowiem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi mieć wpływ na kształt uchwały budżetowej, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać z wyraźnych zapisów ustawowych. Tego rodzaju istotne ograniczenie wprowadza art. 183 ust. 2 u.f.p. wykluczający możliwość zmiany zawartych w projekcie uchwały propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych - ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego przedstawionego w projekcie. Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym możliwe są inne zmiany. (vide: C. Kosikowski - "Finanse publiczne. Komentarz"; LexisNexis; Warszawa 2007r., komentarz do art. 179 i 183; G. Jyż, Z.Pławecki, A. Szewc - "Samorząd gminny. Komentarz".; Dom Wydawniczy ABC, 2005; komentarz do art. 52 u.s.g.). Należy również dodać, że takie stanowisko zajmuje również A. Niezgoda (A. Niezgoda, Glosa do wyroku NSA z 9 X 2002r., III SA 1799/02, OSP z 2003r. Nr 6, poz. 73), który podkreśla, że podjęcie uchwały budżetowej, przez co należy także rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, należy do wyłącznej kompetencji rady, a ograniczenie tej kompetencji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężająco, jako wyjątek od zasady, tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej.

W świetle tak ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych Sąd uznaje za wadliwe stanowisko organu nadzoru o niedopuszczalności wprowadzania przez radę miasta poprawek w projekcie zmian budżetu przedstawionym przez organ wykonawczy. Wynika to z przedstawionej powyżej wykładni norm kompetencyjnych: art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 179 u.f.p., jak również art. 183 ust. 2 u.f.p. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 29 lipca 2009r. Kolegium wskazało na konieczność rozróżnienia między procesem uchwalania uchwały budżetowej na dany rok budżetowy a dokonaniem zmian tej uchwały w trakcie roku budżetowego, co organ wyprowadza z odmiennych uregulowań tych procedur i tzw. modyfikatorów wpływających ostatecznie na treść normy prawnej – wskazując w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 19.03.2008r. II GSK 427/07. Jednakże w argumentacji Sądu zawartej w powołanym wyroku nie sposób dopatrzeć się wniosków wyprowadzonych przez organ, a mianowicie tego, iż przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. w procedurze zmiany budżetu nie może mieć zastosowania. Wprost przeciwnie, analizując dopuszczalność i zakres zmian, jakie może wprowadzić organ stanowiący gminy w procedurze zmiany budżetu, NSA opowiedział się wyraźnie za taką możliwością, ze wskazaniem na treść art. 183 ust. 2 u.f.p. Z tego powodu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że rada gminy (miasta) jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Nie znajduje bowiem uzasadnienia w obowiązującym prawie pogląd, wedle którego uprawnienia organu wykonawczego - przy zachowaniu wynikającej z art. 183 ust. 2 u.f.p. zasady zrównoważenia budżetu - wyłączałyby uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w przedstawionym przez burmistrza projekcie zmiany uchwały budżetowej polegającej na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie. Prowadziłby to do wniosku, że rada ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, tymczasem z żadnej normy nie wynika takie ograniczenie, mogłoby to nastąpić wyłącznie na mocy ustawy, a wówczas jako wyjątek winno być interpretowane zawężająco. Wątpliwości w zakresie rozłożenia kompetencji pomiędzy radą gminy (miasta) a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz rady. Skoro stopień jej związania projektem wyznacza art. 183 ust. 2 u.f.p., zgłaszanie innych zmian jest zatem dopuszczalne.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały zdaje się wynikać, że organ nadzoru dopuszcza co do zasady możliwość dokonywania przez radę miasta zmian w budżecie w innym kształcie niż proponowany przez prezydenta, wszakże tylko w odniesieniu do przypadków takiego zmniejszania dochodów lub zwiększania wydatków, które jedynie inaczej rozkładają proporcje tych wielkości (wyrażonych kwotowo). Kolegium w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 lipca 2009r. stwierdziło bowiem, że w zakresie wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p. nie mieści się wprowadzanie do budżetu wydatków związanych z nowymi zadaniami, a więc takimi, które nie mają umocowania w już uchwalonym budżecie albo które nie zostały objęte projektowanymi zmianami.

W ocenie Sądu takie ograniczenie, sprowadzające się do możliwości dokonywania przez radę miasta w procedurze uchwalania zmian budżetu jedynie takich zmian, które polegają na uchwaleniu innych wielkości (kwot) wydatków jak i przychodów, nie wynika z wykładni istotnego dla sprawy art. 183 ust. 2 oraz art. 179 u.f.p. w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Jak wyżej wskazano, jedynymi ograniczeniami dla podjęcia uchwały w sprawie budżetu (w tym w sprawie zmian tej uchwały) jest wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługujące organowi wykonawczemu, co w analizowanej sprawie zostało spełnione, jak również wprowadzenie bez zgody organu wykonawczego w projektowanym budżecie takich zmian (zwiększenie wydatków lub zmniejszenie przychodów), które nie powodują zwiększenia deficytu budżetowego, którego to warunku również nie naruszono. Brak jest normy prawnej, która wprowadzałaby dalsze ograniczenia, a przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. jako wprowadzający wyjątek od zasady nie może być interpretowany rozszerzająco. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, że zmiana wielkości dochodów i wydatków, zawsze stanowiąca nową alokację środków, może w istocie polegać bądź to na korekcie kwot przeznaczonych na określone zdania, bądź na wprowadzeniu nowego zadania z przypisaniem mu określonych wydatków. Także w literaturze przedmiotu wskazuje się, że "rozwiązanie przyjęte w tym przepisie (wówczas art. 123 ust. 2, obecnie art. 183 ust. 2 u.f.p.- przypis Sądu) dopuszcza zatem przeznaczenie przez radę gminy wydatków na cele inne niż proponowane przez organ wykonawczy i jest to tłumaczone tym, że projekt budżetu jest opracowywany przez organ wykonawczy głównie na podstawie przesłanek ekonomicznych, tj. możliwości finansowych gminy, natomiast rada jako organ stanowiący reprezentuje zróżnicowane interesy mieszkańców i podejmuje decyzje oparte bardziej na przesłankach społecznych lub politycznych niż przesłankach ekonomicznych" – por. C. Kosikowski, op.cit., str. 281.

Reasumując należy stwierdzić, że dokonana przez organ stanowiący Miasta Kędzierzyna-Koźla zmiana w przygotowanym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwały budżetowej, mimo, że wprowadziła nowe zadanie, nie spowodowała jednak zwiększenia deficytu budżetu. Nie zachodziła zatem konieczność uzyskania zgody organu stanowiącego na dokonanie zmiany przygotowanego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej, co przy zachowaniu wymogu inicjatywy uchwałodawczej przez Prezydenta Miasta przy podejmowaniu spornej uchwały prowadzi do wniosku, że treść tej uchwały nie narusza prawa.

Odmienne przekonanie organu zostało oparte na błędnej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 179 u.f.p. dokonanej z pominięciem istotnego dla sprawy art. 183 ust. 2 u.f.p., co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez ten organ, że Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle przy podjęciu zakwestionowanej uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym. Brak wykazania tej przesłanki skutkować musi ustaleniem, że zaskarżoną uchwałą z dnia 29 lipca 2009r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu bezzasadnie stwierdziła naruszenie przez Radę Miasta Kędzierzyna - Koźla przy podejmowaniu uchwały z dnia 25 maja 2009r. o zmianie budżetu przepisów art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 179 u.f.p., co wypełnia warunek uchylenia aktu nadzoru na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152 poz. 1270 ze zm.). O niewykonywaniu uchylonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach procesu zasądzonych na rzecz skarżącej – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.), co obejmuje również wydatek na opłatę skarbową od pełnomocnictwa procesowego.