Orzecznictwo

IV SA/Gl 396/08

Przepisy statutu gminy w zakresie procedury dostępu do informacji publicznej

IV SA/Gl 396/08 - Wyrok WSA w Gliwicach

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczy procedury i realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

Sąd rozważał m. in. kwestie: „…Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo, albowiem zarzuty w niej podniesione podważyły legalność kontrolowanej uchwały, to jest jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa…”, „…przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym).”, „…każdy tekst prawny powinien być sformułowany w sposób precyzyjny, dający jak najwęższe pole do jego interpretacji. Natomiast jakakolwiek niejasność i wieloznaczność językowa tekstu prawnego świadczy o jego niedoskonałości.„…Powielone uregulowanie tej samej materii może być interpretowane przez odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz częściowego wypaczenia intencji ustawodawcy.,„…Podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej, pod warunkiem że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. „…Za wadliwy należy uznać taki zapis, który nie realizuje upoważnienia ustawowego, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego i nic jej z tego obowiązku nie zwalnia.„…Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w art. 19 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, iż przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący„…kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione mocą postanowień statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że rada jest organem kolegialnym gminy, a możliwość ustanowienia jednoosobowego reprezentanta ułatwia jej podejmowanie wielu czynności, w tym pozwala na decydowanie, w jakich konkretnie przypadkach jej przewodniczący wyraża wolę całego organu, a w jakich nie. Rozumowanie takie prowadziłoby do dualizmu roli przewodniczącego, który raz mógłby być reprezentantem rady bądź tylko samym radnym.„…Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać "powinności", które już zostały uregulowane w ustawie jako obowiązki radnego.„…należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność radnym, ale nie sposób akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w innej ustawie. Prowadzi to do zanegowania roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw„…statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów.„…Brak w statucie przepisów ustalających zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, wymaganych w celu realizacji delegacji ustawowej skutkuje uznaniem tej części zakwestionowanej uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.„…udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11 oraz wstępu na posiedzenie organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia., „…Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wskazane w sentencji przepisy statutu, bowiem zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.

Zachęcamy do zapoznania się z treścią całości orzeczenia bogatego w wyjaśnienia i istotne interpretacje przepisów.

IV SA/Gl 396/08 - Wyrok WSA w Gliwicach

Data orzeczenia

2008-11-03

orzeczenie prawomocne

Data wpływu

2008-05-20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Sędziowie

Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /przewodniczący/

Symbol z opisem

6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)

Hasła tematyczne

Samorząd terytorialny

Skarżony organ

Rada Gminy

Treść wyniku

Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

Powołane przepisy

Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art. 3 ust. 1, 11, 18 19 - 23, 44, 94
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198 art. 1, 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12 ust. 1 pkt 2, 14
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. stwierdza nieważność § 16, § 20, § 45, § 66 ust. 1, § 68 ust. 2 i 3 oraz rozdziału IX zaskarżonej uchwały, która w tym zakresie nie może być wykonana; 2. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie

Rada Gminy J. w dniu 14 czerwca 2007 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), uchwałę Nr VIII/70/07 w sprawie Statutu Gminy J.

Powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W jej uzasadnieniu podniósł, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych składników wymaganych przez przepisy obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, a niektóre z jej postanowień są sprzeczne z prawem. Należą do nich regulacje zawarte w § 102 i § 103, które są niezgodne z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wprowadzają ograniczenia w stosunku do treści art. 3 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W rozwinięciu tego stanowiska organ nadzoru zaznaczył, że w § 102 ust. 1 Rada Gminy J. postanowiła, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Rady i Komisji udostępnia się w Urzędzie, w dniach pracy Urzędu, w godzinach przyjmowania interesantów". Z kolei w ust. 2 tegoż paragrafu przyjęła, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Wójta oraz Urzędu udostępnia się w Urzędzie, w dniach i godzinach przyjmowania interesantów", a z § 103 statutu gminy wynika, iż "realizacja uprawnień określonych w § 101 i § 102 ust. 1 i 2 może się odbywać wyłącznie w Urzędzie". Zatem trudno jest jednoznacznie określić, czy na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej udostępniana jest każda informacja publiczna, w tym również dokumenty, o których mowa w § 102 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały, czy też wskazane w tym przepisie dokumenty nie podlegają przepisom powołanej ustawy, co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez jej § 102 ust. 3 treści § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Rozporządzenie to wprowadza bowiem wymóg redagowania przepisów prawnych tak, aby "dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy" i ma odpowiednie zastosowanie przy redakcji aktów prawa miejscowego (por. § 143 tego rozporządzenia). Natomiast regulacje zawarte w § 100, § 101, § 104 i § 105 nie realizują w pełni delegacji wynikającej z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy".Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie zawiera właściwych postanowień regulujących zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, a ich brak powoduje jej sprzeczność z prawem. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Ka 1044/03, niepublikowany), w którym stwierdził, iż brak wymaganego przepisami ustawy elementu składającego się na treść aktu realizującego delegację ustawową skutkuje uznaniem uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.

Dalej organ nadzoru uznał, że również regulacje zawarte w § 68 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały są niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie dotyczą problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Rada Gminy J. wprowadzając do treści statutu Gminy takie postanowienia pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 128 powołanej wyżej ustawy "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". Ustawodawca wskazał zatem wprost organ uprawniony do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji przez radnego, którym jest gminna komisja wyborcza. Wydane przez ten organ zaświadczenie o wyborze, stanowi podstawowy dokument stwierdzający pełnienie funkcji radnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż Państwowa Komisja Wyborcza, w myśl przepisu art. 128 powołanej ustawy, ustala wzór tego zaświadczenia. Zgodnie z załącznikiem nr 10 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (M.P. z 2006 r. Nr 72, poz. 717) w przedmiotowym zaświadczeniu, podpisanym przez przewodniczącego komisji, opatrzonym pieczęcią komisji, wskazuje się nazwisko i imię (imiona) osoby, która została wybrana do danej rady oraz okręg, z którego została wybrana. Zarówno wskazana norma ustawowa, określająca rodzaj dokumentu potwierdzającego pełnienie funkcji przez radnego oraz organ kompetentny do jego wydania, nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzania innego, niż przewidziany w przepisie art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, dokumentu potwierdzającego pełnienie przez radnego funkcji. Za niedopuszczalne należy też uznać nałożenie na wójta gminy obowiązku wystawiania radnemu legitymacji, o której mowa w § 68 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały. Wójt nie jest bowiem przełożonym radnych, w związku z czym nie jest uprawniony do wystawiania im tego typu dokumentów. Nadto, organy gminy posiadają jedynie te kompetencje, które są im przyznane konkretnymi przepisami ustawowymi, dlatego każde rozstrzygnięcie podejmowane przez te organy musi być wywiedzione z ustawowego upoważnienia, co w tym przypadku nie miało miejsca. Organ nadzoru zakwestionował również regulacje zawarte w § 66 omawianej uchwały, nakładające obowiązek spotykania się radnych ze swoimi wyborcami. Taki zapis wskazuje na przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta nie dotyczy bowiem problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Nadto, obowiązki radnych zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 23 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, na co wskazuje zdanie drugie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo regulacje zawarte w § 16 ust. 1 kwestionowanej uchwały, nakładające obowiązek podjęcia przez Radę Gminy J. uchwały upoważniającej Przewodniczącego tej Rady do jej reprezentowania na zewnątrz jest również sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma bowiem podstaw do podejmowania przez radę gminy uchwały w przedmiotowej sprawie, gdyż zakres uprawnień związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynika z zadań określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zadania te mają charakter materialno-techniczny i polegają wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem organu nadzoru brak jest podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku do reprezentowania rady na zewnątrz, niż te które wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie regulacje zawarte w § 37 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały są niezgodne z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca podniósł bowiem wymagania co do trybu podejmowania uchwał w przedmiocie zmiany porządku obrad, wprowadzając obostrzenia dwojakiego rodzaju. Pierwsze obostrzenie to podwyższona podstawa obliczenia wymaganej większości, tj. konieczność uwzględnienia liczby wszystkich radnych uprawnionych do udziału w głosowaniu, a drugie to podwyższony zakres poparcia. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę na okoliczność, iż bezwzględna większość popierająca projekt zmiany porządku obrad oznacza "liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą" (uchwała TK z dnia 20 września 1995 r., W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7). Tym samym zarówno charakter tej czynności (zmiana porządku obrad), jak również wprowadzone w ustawie o samorządzie gminnym obostrzenia przy jej podejmowaniu przesądzają o tym, iż czynność tą trudno jest uznać za wniosek natury formalnej. Czynność ta, zdaniem organu nadzoru, w porównaniu z innymi czynnościami wymienionymi w § 37 Statutu Gminy J. (np. stwierdzenie quorum, ograniczenie czasu wystąpienia dyskutantów, zamknięcia listy mówców lub kandydatów) rodzi doniosłe skutki prawne. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że treść § 45 w połączeniu z treścią § 20 kwestionowanej uchwały jest absolutnie nieczytelna, co czyni jej § 45 niezrozumiałym, a tym samym niemożliwym do zastosowania. W tym zakresie powołał się na treść § 45 w brzmieniu: "uchwały, o jakich mowa w § 20 są sporządzone w formie odrębnych dokumentów" oraz § 20 uchwały, który reguluje kwestie związane z przygotowaniem sesji. Podsumowując treść podniesionych w skardze zarzutów organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy J. podejmując kwestionowaną uchwałę w sprawie nadania Statutu Gminy J. zobowiązana była z jednej strony do uregulowania wszystkich wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym kwestii, a z drugiej, do nie zamieszczania w niej sformułowań sprzecznych z powołaną ustawą, czego jednak nie uczyniła i dlatego skarga stała się w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie w części odnoszącej się do postanowień kwestionowanej uchwały zawartych w jej rozdziale IX, dotyczącym zasad dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji i wójta (§ 100- 105), jak również § 68 ust. 2 i 3, § 66, § 16 ust. 1 i § 37 ust. 1 pkt 2 oraz o obciążenie Wojewody Ś. kosztami postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na treść art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że statut gminy określa zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz okoliczność, że kwestie te w sposób wyczerpujący reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, czego wyrazem jest dyspozycja zawarta w zakwestionowanym przez skarżącego § 102 ust. 3 Statutu Gminy J. Pełnomocnik Gminy J. zauważył, że powtarzanie rozwiązań ustawowych w uchwale rady gminy jest zabiegiem zbytecznym, a przede wszystkim naruszającym zasady techniki legislacyjnej. Z tych względów, w części Statutu poświęconej zasadom dostępu i korzystania z powyższych dokumentów Rada Gminy J. ograniczyła się wyłącznie do uregulowania kwestii techniczno-porządkowych związanych z tym zagadnieniem, czego wyraz dała przede wszystkim w § 102 ust. 1 i 2 i § 103 Statutu. Przepisy te stanowią informację dla zainteresowanego, gdzie i w jakich godzinach udostępniane są dokumenty, o których mowa w art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Ś., jakoby postanowienie zawarte w § 102 ust. 3 Statutu było niezrozumiałe na tle zapisów ust. 1 i 2 tego paragrafu. Regulacje zawarte w § 102 ust. 1 i 2 Statutu dotyczą wyłącznie miejsca i czasu ich udostępniania, z kolei ust. 3 odnosi się do pozostałych zagadnień związanych z dostępnością do tych dokumentów. Uwzględniając również, że w przepisach art. 10-12 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazane zostały sposoby udostępniania informacji publicznej, w tym jej szczególnego rodzaju - dokumentów, zbędnym stało się wprowadzanie tych zapisów do Statutu. W świetle powyższych wyjaśnień, wbrew stanowisku organu nadzoru, unormowania dotyczące zasad dostępu i korzystania z dokumentów uznać należy za zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku upoważnienia do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale postanowień § 68 ust. 2 i 3 Statutu, jako wykraczających poza zakres przedmiotowy art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pełnomocnik Gminy J. zaznaczył, że statut gminy reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Skoro zatem do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki; Samorząd Gminny. Komentarz; Dom Wydawniczy ABC; 2005; wyd. II), to bezzasadnie uniemożliwia się identyfikację radnego i posługiwanie się dokumentem potwierdzającym pełnioną przez niego funkcję. Dlatego za niezrozumiały należy uznać zarzut, jakoby postanowienie Rady Gminy w J. w przedmiocie ewentualnego wyposażenia radnych w legitymacje, stanowiło pominięcie regulacji zawartej w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw. Okoliczność, że wskazany akt normatywny przewiduje wydanie radnym gmin zaświadczeń o fakcie wybrania ich do sprawowania tej funkcji nie wyklucza zawarcia w Statucie Gminy możliwości wyposażenia członków rady gminy w legitymacje. Rola tego dokumentu polegać ma przede wszystkim na umożliwieniu identyfikacji radnych, a jego znaczenie ma wymiar wyłącznie lokalny. Brak tym samym podstaw do uznania, że wystawienie radnym stosownych legitymacji ma na celu zakwestionowanie wagi zaświadczeń, o których mowa w przepisie art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw. Odnosząc się do zakwestionowania treści § 66 ust. 1 Statutu, pełnomocnik Gminy zauważył, że dotyczy on jednej z powinności radnych, tj. odbywania spotkań z wyborcami, co nie wykracza poza ramy art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis stanowi między innymi, że radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami. Ogólne zobowiązanie radnych do utrzymywania stałych kontaktów ze społecznością lokalną oznacza między innymi obowiązek bezpośredniej styczności z nimi (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym; pod red. P. Chmielnickiego; Wyd. LexisNexis; W-wa; 2006r.; wyd. II, str. 238). Zatem skoro to statut określa tryb pracy organów gminy, to również szczegółowe zasady i sposoby tych kontaktów winny być w nim uregulowane, co nie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest publikacja "Samorząd Gminny. Komentarz" autorstwa A. Szewca, G. Jyż, Z. Pławeckego, w której czytamy, że: "Do najbardziej rozpowszechnionych form realizacji tego obowiązku (utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami i ich organizacjami) należą: okresowe bezpośrednie spotkania z ogółem wyborców (niektóre statuty i regulaminy rad ustalają nawet minimalną liczbę tych spotkań w ciągu roku), udział radnego w zebraniach różnych gremiów samorządowych (zebraniach wiejskich, zebraniach samorządu mieszkańców itp.), pełnienie dyżurów w okręgu wyborczym lub w siedzibie organów gminy, w ustalonych i podanych do wiadomości wyborców terminach, jak również - na zaproszenie stosownych władz - uczestnictwo w zebraniach organizacji społecznych, zawodowych i politycznych działających na terenie gminy".

Zdaniem pełnomocnika Rady Gminy J. nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego w zakresie w jakim kwestionuje on zgodność z obowiązującym prawem unormowania zawartego w § 16 ust. 1 Statutu, w myśl którego to Rada Gminy w drodze uchwały upoważnia Przewodniczącego tej Rady do reprezentowania jej na zewnątrz. Nie jest zasadnym stanowisko organu nadzoru, że ustawa o samorządzie gminnym sprowadza rolę przewodniczącego rady gminy wyłącznie do organizatora pracy rady i prowadzącego jej obrady, bowiem jego kompetencje mogą być uszczegółowione właśnie w treści statutu gminy. Uprawnienie rady gminy do upoważnienia przewodniczącego do reprezentowania jej na zewnątrz jest przede wszystkim konsekwencją faktu, że rada jest organem kolegialnym gminy, a możliwość ustanowienia jednoosobowego reprezentanta ułatwia podejmowanie wielu czynności.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze.

Pełnomocnik Gminy J. wniósł o oddalenie skargi w zakresie określonym w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo, albowiem zarzuty w niej podniesione podważyły legalność kontrolowanej uchwały, to jest jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, w zakresie opisanym w sentencji podjętego wyroku.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), o którym mowa również w art. 147 § 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy, o ile został przekroczony termin wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć też przyjdzie, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu gminy jest aktem prawa miejscowego i istnieją przesłanki stwierdzenia ich nieważności po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, to orzeka o tym sąd administracyjny. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Jednakże przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, Lex nr 25639 i z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79, Lex nr 33805).

Przedmiotem mniejszego postępowania sądowego jest podjęta w dniu 14 czerwca 2007 r. uchwała Rady Gminy J. Nr VIII/70/07 w sprawie Statutu Gminy J.

Bezspornie materia uregulowana kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą z uwagi na jej przedmiot jest prawem miejscowym, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o samorządzie gminnym.

Na początek zauważyć należało, że każdy tekst prawny powinien być sformułowany w sposób precyzyjny, dający jak najwęższe pole do jego interpretacji. Natomiast jakakolwiek niejasność i wieloznaczność językowa tekstu prawnego świadczy o jego niedoskonałości. W szczególności prawidłowe jest ustalenie organu nadzoru, że akt prawa miejscowego, podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, a zasady legislacji wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych. Z takim przepisywaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia (powielenia) fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Powielone uregulowanie tej samej materii może być interpretowane przez odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz częściowego wypaczenia intencji ustawodawcy. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego, że z takimi niedopuszczalnymi powtórzeniami mamy do czynienia w przypadku unormowań zawartych w § 66 kwestionowanej uchwały.

Jednakże nie sposób zgodzić się z poglądem, iż to § 6 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wprowadza, przy redakcji aktów prawa miejscowego, wymóg redagowania przepisów prawnych tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2433/05 (publ. Lex nr 229603), iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej. Nie należy jednak zapominać, iż w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada wyłączności ustawy, w sferze prawa powszechnie obowiązującego. Podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej, pod warunkiem że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez autorów "Komentarza do zasad technik prawodawczych", autorstwa Sławomiry Bronkowskiej i Macieja Zielińskiego (Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004), gdzie stwierdza się, iż nadanie zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że mają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo, ale nie zmienia ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą zasady te pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie prawa, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Zatem naruszenie tych zasad powoduje to, że akt normatywny staje się wadliwy i jest można by powiedzieć "złej jakości", ale jest ważny.

Nie zaprzeczalnie organy samorządu terytorialnego obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne organów gminy, w tym podejmowane uchwały, muszą być zgodne z obowiązującym ustawodawstwem (por. Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", Wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 38). Ochrona samodzielności gminy nie obejmuje działań bezprawnych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 841/91, ONSA 1993/1/5). Gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, ale w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, str. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, str. 127).

Stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. Również art. 169 ust. 4 Konstytucji RP odsyła do zarysowanych przez ustawodawcę granic, w jakich może być kształtowany w statucie ustrój gminy. Bez wyraźnego upoważnienia nie można regulacji ustawowych zmieniać ani nawet modyfikować, co także dotyczy ustrojowych relacji między organami gminy i funkcjonującymi w ich strukturach podmiotami.

W świetle zapisu § 16 ust. 1 statutu kompetencja do podjęcia przez Radę Gminy J. uchwały upoważniającej jej Przewodniczącego do reprezentowania Rady na zewnątrz nie ma umocowania ustawowego. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno-techniczny. Polegają one wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (zdanie pierwsze i trzecie). Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co, nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy. Nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku do reprezentowania rady na zewnątrz, niż te, które wynikają z przywołanego przepisu, dlatego Sąd stwierdził nieważność § 16 kwestionowanej uchwały. Za wadliwy należy uznać taki zapis, który nie realizuje upoważnienia ustawowego, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego i nic jej z tego obowiązku nie zwalnia. Tym bardziej niedopuszczalne jest przekazywanie przez przewodniczącego kompetencji do reprezentowania rady na zewnątrz na rzecz innego pełnomocnika, będącego radnym. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w art. 19 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, iż przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący (zdanie trzecie powołanego przepisu). Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, w tym zakresie, zaznaczyć trzeba, że kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione mocą postanowień statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że rada jest organem kolegialnym gminy, a możliwość ustanowienia jednoosobowego reprezentanta ułatwia jej podejmowanie wielu czynności, w tym pozwala na decydowanie, w jakich konkretnie przypadkach jej przewodniczący wyraża wolę całego organu, a w jakich nie. Rozumowanie takie prowadziłoby do dualizmu roli przewodniczącego, który raz mógłby być reprezentantem rady bądź tylko samym radnym. Powoływanie się w tym zakresie na Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją jego autorów Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki nie jest wykazaniem podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Tym bardziej, iż w wydaniu drugim tego Komentarza (...), na stronie 194, wskazano wprost, że komentowany przepis świadczy o tym, że w przypadku, gdy w gminie jest tylko jeden zastępca przewodniczącego rady możliwym jest ustalenie dla niego stałego zakresu działania. Natomiast w przypadku wybrania więcej niż jednego zastępcy dopuszcza się możliwość desygnowania "pierwszego wiceprzewodniczącego", który zastępuje przewodniczącego w razie jego nieobecności.

Znane są w tym zakresie są również inne poglądy, że przewodniczący reprezentuje radę w stosunkach z innymi jednostkami organizacyjnymi gminy (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz Warszawa 1999 r., s. 176), co jednak oznacza tylko to, że na jego ręce, jako reprezentanta organu uchwałodawczego mogą być kierowane pisma, które dotyczą działalności rady. Wynika to z faktu, że to przewodniczący jest organem, który przede wszystkim decyduje o tym, w jakim czasie i co będzie przedmiotem obrad rady. Nie można jednak nie dostrzegać, że podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy.

Z powyższym zagadnieniem łączy się również zarzut dotyczący niespójności zapisu § 20 i § 45 statutu, który został podzielony przez pełnomocnika Rady Gminy J. Błąd ten, dotyczący techniki legislacji czyni dokonane w tych paragrafach zapisy niezrozumiałymi i niemożliwymi do zastosowania w praktyce. Dotyczy to w szczególności § 45 uchwały, o treści: "uchwały, o jakich mowa w § 20 są sporządzone w formie odrębnych dokumentów", a z kolei powołany § 20 uchwały reguluje kwestie związane z przygotowaniem sesji przez przewodniczącego.

Sąd nie dopatrzył się jednak sprzeczności z prawem uregulowania zawartego w § 37 ust. 1 pkt 2 statutu zgodnie, z którym prowadzący sesję udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, w szczególności dotyczących "zmiany porządku obrad". W ocenie Sądu czynność polegająca tylko na zmianie porządku obrad jest wnioskiem natury formalnej. Tym bardziej, że w § 37 ust. 2 statutu także ten wniosek formalny "prowadzący sesję poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" wnioskowi, po czym podaje sprawę pod głosowanie." (cytat). Zagadnienie to zostało uregulowane w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten postanawia, że "rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.". Dodatkowo na podstawie art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zdaniem Sądu istnieje różnica pomiędzy art. 20 ust. 1 zdanie drugie i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i ma ona istotne znaczenie normatywne dla tego uregulowania, tj. w ust. 1 zdanie 2 jest mowa o "porządku obrad i projektach uchwał", podczas gdy ust. 1a reguluje samą tylko zmianę porządku obrad, bez zmiany trybu dostarczenia projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji. Dokonane w § 37 statutu uregulowania wskazują, w jakiej sytuacji wnioski natury formalnej poddaje się pod dyskusję, a następnie pod głosowanie według zasad określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Statut sprecyzował jedynie termin i sposób udzielania głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, ale sam obowiązek głosowania wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym zezwala radzie gminy na zmianę porządku swych obrad, co za tym idzie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności § 37 ust. 1 pkt 2 statutu. Powyższa interpretacja Sądu znajduje dodatkowe oparcie w różnicy między zacytowanym już wcześniej art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a treścią jego ust. 5 (na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad na najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy, co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady). Tylko w drugim z wymienionych przepisów (art. 20 ust. 5) jest mowa o wprowadzeniu do porządku obrad projektu uchwały. Skoro nadzwyczajny tryb z art. 20 ust. 5 nie uchyla reguły o dostarczaniu radnym projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie wymieniający projektów uchwał, upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej bez przedłożenia projektu radnym przed rozpoczęciem sesji. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji. Chybione są zarzuty przytoczone w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Wskazać też przyjdzie, iż art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczeń, co do tego, w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Zaznaczyć przyjdzie, że wymóg działania na podstawie prawa jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. Wokanda 2006/11/37, Lex nr 198273).

Kolejną kwestią sporną była sprawa wprowadzenia w § 66 statutu "powinności" spotykania się radnych ze swoimi wyborcami. Zdaniem Sądu materia ta przekracza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1 i nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale odnosi się do treści art. 23 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, określających obowiązki radnych. Na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców." (cytat). Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać "powinności", które już zostały uregulowane w ustawie jako obowiązki radnego. Nałożona na radnych powinność, o której mowa w § 66 statutu wynika wprost z przepisu art. 23 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym i stanowi jego powielenie. Zatem ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera innego przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Także w innych ustawach, regulujących kwestie związane z mandatem radnego, w szczególności ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), brak jest takiego przepisu. W konsekwencji za zasadne uznać należy zarzuty skargi w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego również zawarta w § 68 ust. 2 i 3 statutu regulacja nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Rada Gminy J. wprowadzając do treści statutu pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 128 powołanej ustawy stanowi, że: "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". W przypadku gminy jest to gminna komisja wyborcza, która wydaje zaświadczenie o wyborze. Dokument ten potwierdza pełnienie funkcji radnego i ma postać załącznika nr 10 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (M.P. z 2006 r. Nr 72, poz. 717). Zaświadczenie to jest podpisane przez przewodniczącego komisji, opatrzone pieczęcią komisji oraz wskazuje nazwisko i imię (imiona) osoby, która została wybrana do danej rady oraz okręg, z którego została wybrana. W tym stanie prawnym za niedopuszczalne należy też uznać nałożenie na wójta gminy obowiązku wystawiania radnemu legitymacji, o której mowa w § 68 ust. 2 i 3 statutu. Wójt nie jest przełożonym radnych, w związku z czym nie jest uprawniony do wystawiania im tego typu dokumentów. Nie ma zatem przepisu, który upoważniałby radę gminy do zawarcia w statucie gminy regulacji umożliwiającej wydanie przez wójta gminy legitymacji potwierdzającej pełnienie funkcji radnego. Poza sporem jest okoliczność, że do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków, ale nie można uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającymi pełnioną funkcję stanowi element wykonywania obowiązków przez radnego. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie były one sprzeczne z przepisami ustawowymi (por. Z. Leoński "Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce", PDW "Ławica", Poznań 1994, str. 16-18). Zdaniem Sądu, należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność radnym, ale nie sposób akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w innej ustawie. Prowadzi to do zanegowania roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/60 (publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424), statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Wprowadzając do statutu § 16, § 20, § 45, § 66 ust. 1, § 68 ust. 2 i 3 naruszono rażąco prawo, bowiem bez podstawy i z naruszeniem podstawy do ich podjęcia zawarto w tych paragrafach nieczytelne zapisy istotnie naruszające przepisy ustrojowe. W ocenie Sądu fakt ten pozwalał skarżącemu na żądanie stwierdzenia ich nieważności.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, sprawę dostępu obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne regulowały; przepis art. 61 Konstytucji, przepis art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Analiza rozdziału IX statutu, określającego zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji i wójta podlega ocenie w odniesieniu do przepisu art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestionowany w skardze zapis § 100 - 105 statutu zasługuje na uwzględnienie także z przyczyn nie sprecyzowanych przez skarżącego, a dotyczących ogólnej zasady określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która wprowadza regułę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Zauważyć przyjdzie, że pojecie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według których informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze przepis art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że "informacją publiczną", w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja ustna, jak i pisemna, dotycząca określonej kategorii spraw. Takiego podziału nie uwzględniają zakwestionowane w skardze § 100 - 105 statutu. W myśl art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy". Regulacje zawarte w § 100, § 101 i § 103 statutu nie realizują w pełni delegacji wynikającej z powołanego przepisu. W § 102 ust. 1 statutu postanowiono, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Rady i Komisji udostępnia się w Urzędzie, w dniach pracy Urzędu, w godzinach przyjmowania interesantów". Z kolei w ust. 2 tegoż paragrafu przyjęto, iż "dokumenty jawne z zakresu działania Wójta oraz Urzędu udostępnia się w Urzędzie, w dniach i godzinach przyjmowania interesantów". Zgodnie natomiast z § 103 statutu "realizacja uprawnień określonych w § 101 i § 102 ust. 1 i 2 może się odbywać wyłącznie w Urzędzie". Przytoczone regulacje statutowe (§ 102 ust. 1 i 2 oraz § 103) wprowadzają ograniczenia w stosunku do postanowień art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku" oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy, który zobowiązuje podmiot udostępniający informację publiczną do zapewnienia możliwości przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Ponadto, zapis § 102 ust. 3 statutu, zgodnie z którym "ponadto informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (...)" jest całkowicie niezrozumiały, bowiem nie wyjaśniono, czy na zasadach określonych w tej ustawie udostępniana jest każda informacja publiczna, w tym również dokumenty, o których mowa w § 102 ust. 1 i 2 statutu, czy też te dokumenty nie podlegają przepisom omawianej ustawy. Brak w statucie przepisów ustalających zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, wymaganych w celu realizacji delegacji ustawowej skutkuje uznaniem tej części zakwestionowanej uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.

Zauważyć przyjdzie, że art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że "każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwanej dalej prawem do informacji publicznej". Oznacza to więc poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Pojęcie "każdego" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, nie mające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (por. wyrok WSA z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03). Zapis § 100 statutu zawęża krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do informacji publicznej, czym narusza art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej,udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11 oraz wstępu na posiedzenie organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.Nadto, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi "informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniona na wniosek". Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku i ma na celu zminimalizowanie procedur biurokratycznych, stanowiących niejednokrotnie dla obywatela duże utrudnienie. Opisanego powyżej stanu prawnego nie przewidziały zapisy rozdziału IX statutu. Wskazać należy, że z redakcji tego przepisu wynika, że ustawodawca nie wskazał zarówno podmiotu uprawnionego, jak i kryterium oceny informacji, która może być udostępniona niezwłocznie. Oznacza to, że uprawnienie to ustawodawca pozostawił podmiotowi, który informacje udostępnia, ale sprawa ta nie została w sposób kompleksowy uregulowana w statucie. Wskazane powyżej i omówione przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na stwierdzenie, że zapisy rozdziału IX statutu są niezgodne z zapisem art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo, zapisy § 101, § 102 i § 103 statutu są niezgodne z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany nie tylko do informowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów, będących w posiadaniu tego organu. Zaznaczyć przyjdzie, że jakiekolwiek "udostępnianie" dokumentów i to po ich formalnym przyjęciu, o którym mowa w § 101 statutu, nie czyni czytelnym intencji ustawodawcy. Udostępniając informacje należy zapewnić możliwość dysponowania ich treścią, tj. przeczytaniem dokumentu i sporządzeniem notatek, czego nie wyczerpuje zapis § 105 statutu. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i Konstytucja RP dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych jego ograniczenie w drodze ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), zatem wyjątki od zasady jawności muszą wynikać wprost z przepisów ustawowych, na co wskazuje nie pełny zapis § 104 statutu.

W ocenie Sądu kontrolowany statut nie reguluje w sposób kompleksowy zasad dostępu do dokumentów i informacji oraz warunków korzystania z nich, czym narusza dyspozycję przepisu art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a powtarzanie rozwiązań ustawowych w statucie jest zabiegiem zbytecznym.

Z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wskazane w sentencji przepisy statutu, bowiem zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, określone w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.